公安條例中限制集會自由的條文是否違憲？

案件基本資料

• 案件名稱：LEUNG KWOK HUNG v HONG KONG SPECIAL ADMINISTRATIVE REGION
• 法院：香港終審法院 (Court of Final Appeal, CFA)
• 法官：李國能首席法官、包致金常任法官、陳兆愷常任法官、列顯倫常任法官及梅師賢非常任法官

案情摘要

本案源於2002年2月10日，約40名示威者在遮打花園集會，其後遊行至警察總部，抗議一名社運人士被定罪。警方曾邀請第一上訴人（遊行負責人）遵守法定通知程序，但他拒絕。遊行隊伍在未經通知下出發，沿途人數增至約96人，並佔用行車線。抵達警察總部後，示威者在北閘外停留約一小時並發表演講。整個遊行過程和平。第一上訴人被控組織未經批准集結，第二及第三上訴人被控協助組織未經批准集結，均根據《公安條例》（香港法例第245章）第17A(3)(b)(i)條被定罪。

核心法律爭議

本案核心法律爭議在於《公安條例》中規管公眾遊行的法定機制是否符合《基本法》及《香港人權法案條例》的憲法要求。上訴人質疑警務處處長（Commissioner of Police）限制和平集會權力的酌情權，特別是基於「公共秩序 (ordre public)」的理由，是否過於廣泛和不確定，未能滿足「依法規定」（prescribed by law）及「必要性」（necessity）的憲法要求。政府則辯稱該條例旨在平衡集會自由與公共利益，且警務處處長行使酌情權時須遵守相稱性原則。

判決理由

終審法院裁定，警務處處長基於「公共秩序 (ordre public)」限制和平集會權的酌情權，因其概念過於廣泛和不確定，未能滿足「依法規定」的憲法要求，因此屬違憲。法院進一步裁定，應將「公共秩序 (ordre public)」中的「公共秩序」（即維持治安及防止公共混亂）部分予以分割（severance），使其獨立存在，因為該部分足夠明確且符合憲法要求。分割後，警務處處長基於「公共秩序」的酌情權，在適用相稱性原則（proportionality test）下，被認為符合憲法上的必要性要求。然而，由於上訴人的定罪是基於未遵守通知要求，而非警務處處長行使酌情權的條文，因此定罪維持。

引用案例與條文

本案引用了多個案例，包括：

• Ng Ka Ling v. Director of Immigration (1999) 2 HKCFAR 4：確立基本權利應獲廣泛解釋，限制應從嚴解釋。
• Shum Kwok Sher v. HKSAR (2002) 5 HKCFAR 381：闡釋「依法規定」原則，要求法律具備足夠的確定性。
• HKSAR v. Ng Kung Siu (1999) 2 HKCFAR 442：確認「必要性」要求涉及相稱性原則的應用，並討論「公共秩序 (ordre public)」的廣泛性。
• De Freitas v. Ministry of Agriculture [1999] 1 AC 69：確立相稱性測試的三階段標準，但法院指出香港情況下，由於限制目的已憲法規定，故無需額外判斷立法目的的重要性。
• Sunday Times v. United Kingdom (No.1) (1979 – 80) 2 EHRR 245：解釋「依法規定」要求法律必須充分可及且具備足夠精確度。

裁決與命令

終審法院駁回上訴，維持上訴人的定罪。法院裁定《公安條例》中警務處處長基於「公共秩序 (ordre public)」限制和平集會權的酌情權違憲，但將「公共秩序」部分予以分割。由於上訴人的定罪是因未遵守遊行通知要求，而非基於被裁定違憲的酌情權條文，故定罪不受影響。

判決啟示

本判決重申和平集會自由作為基本權利的重要性，並強調對其限制必須嚴格符合「依法規定」及「必要性」的憲法要求。法院明確指出，行政機關的酌情權必須有足夠的確定性，不能依賴過於廣泛和模糊的概念。判決透過分割方式，在維護公共秩序的同時，限制了行政機關過度干預基本權利的權力，對未來涉及基本權利限制的立法和行政行為具有重要指導意義。包致金常任法官在判詞中提出，警務處處長的預先限制權力（powers of prior restraint）應被裁定為違憲，並強調法律確定性對於保障基本自由至關重要，但其意見為少數意見。

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