A A
B
B
[Chinese Translation – 中 譯 本 ]
C FACV 28/2005 C
D D
香港特別行政區
E 終審法院 E
終院民事上訴 2005 年第 28 號 F
F
（原高等法院上訴法庭民事上訴 2003 年第 350 號）
G G
_________________
H H
上訴人 紹榮鋼鐵有限公司
I I
（申請人）
J 對 J
K 答辯人 環境保護署署長 K
（答辯人）
L L
有利害關係 香港機場管理局
M
M 的一方
（有利害關係
N N
的一方）
O
_________________ O
P
主審法官： 終審法院常任法官包致金 P
終審法院常任法官陳兆愷
Q Q
終審法院常任法官李義
R
R 終審法院非常任法官馬天敏
S
終審法院非常任法官布仁立爵士 S
聆訊日期： 2006 年 6 月 12 至 16 日
T T
判案書日期： 2006 年 7 月 17 日
U U
V V
- 2 -
A A
B B
_________________
C 判 案 書 C
_________________
D D
E 法院︰ E
F F
1. 此乃一宗上訴案件，要求推翻上訴法庭駁回針對
G G
原訟法庭法官貝偉和的決定的上訴判決。事緣答辯人（“署
H 長 ” ） 宣 稱 行 使 《 環 境 影 響 評 估 條 例 》（ 第 4 9 9 章 ）（ “ 該 條 H
例”）下的權力而作出兩項決定，上訴人紹榮鋼鐵有限公司
I I
（“紹榮”）入稟法院，對之提出質疑，而貝偉和法官駁回
J J
該質疑。
K K
2. 香港機場管理局（“機管局”）擬在一幅名為屯
L L
門 第 3 8 區 的 用 地 興 建 一 個 永 久 航 空 煤 油 庫 （ “ 煤 油 庫 ” ），
M 以作儲存航空煤油之用。煤油庫屬於該條例附表 2 第 1 部所 M
N 界定的“指定工程項目”。在沒有環境許可證的情況下興建 N
指 定 工 程 項 目 乃 屬 違 法 （ 第 9 ( 1 ) 及 2 6 ( 1 ) 條 ）， 所 以 機 管 局 必
O O
須進行該條例所訂明的程序，才能取得環境許可證。
P P
Q
3. 紹榮在毗鄰擬興建煤油庫之處的用地上營運一所 Q
煉鋼廠，廠內進行極高溫工序並儲存灼熱鋼鐵。紹榮關注到
R R
在太接近煉鋼廠的位置興建煤油庫，並擔心煤油可能從煤油
S 庫溢出到煉鋼廠，導致廠房失火，對人命和財產構成巨大威 S
T
脅。本案法律程序聚焦於發生煤油溢出的風險。 T
U U
V V
- 3 -
A A
B B
4. 上訴法庭法官司徒敬在宣告上訴法庭多數主要判
C 決時，如此描述煤油庫擬議的佈局以及紹榮所關注的風險︰ C
D “17. 根據向署長提交的計劃，擬興建的油缸庫將包 D
含多個直徑 40 米、高 9 米的儲油缸，每個儲存容量為 3.5
E 萬立方米。在距離最接近紹榮物業邊界圍欄的油缸約 10 E
米處會建造一堵離壆面 4.6 米的壆牆，在壆牆之外有距離
壆面約 2.6 米的升高場地道路，令壆牆將作為護土牆。根
F F
據從中大致可得出如此描述的環評報告，‘由於動量激
增導致壆牆失效的潛在可能性有限’。建議亦包括在場
G G
地道路之外建造一堵安全牆，‘弓在一旦煤油溢出壆牆
時作為第二道防線。在油缸壆周圍的道路將設置雨水
H 渠，以收集任何從壆牆溢出的液體’。此外，在圍欄外 H
還有一個地方，該處將會有一個排水溝，並且計劃在這
I 個地方種植樹木。 I
18. 紹榮所擔憂的是動量激增導致煤油溢出壆牆，
J J
因為任何燃料流入工廠場地都顯然可能導致工廠失火，
對在該處工作的人員造成生命危險。可引致如此激增和
K 溢出的一個情形，曾在本上訴中以及在下級法庭席前提 K
及，即災難性油缸故障，意指在一瞬間或幾乎一瞬間失
L 去整個油缸所載的液體，導致煤油嚴重溢出壆牆。” L
M M
5. 機管局擬備了一份環境影響評估報告（“該環評
N 報 告 ” ）， 並 於 2 0 0 2 年 5 月 3 日 將 之 提 交 環 境 保 護 署 署 長 N
O （“署長”）批准。報告於 2002 年 6 月 14 日公開，讓公眾 O
發表意見。署長於 2002 年 8 月 2 日批准該環評報告，並於
P P
同年 8 月 28 日因應機管局的申請發出環境許可證，准許在
Q Q
符合條件下建造及營運煤油庫，條件之一是機管局應確保該
R 項目“按照獲批准的該環評報告所述資料及所有建議而設 R
計、建造及營運”。
S S
T T
U U
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- 4 -
A A
B B
6. 紹 榮 於 2 0 0 2 年 11 月 1 日 申 請 許 可 ， 針 對 署 長 批
C 准該環評報告及發出環境許可證的決定開展司法覆核程序。 C
法 庭 於 2 0 0 2 年 11 月 1 3 日 給 予 許 可 。 及 後 訴 訟 所 提 出 的 爭
D D
議點，要求較為詳細地檢視該條例的條文。該條例大致遵循
E E
其他司法管轄區內類似法例的模式，但亦載有香港特有的條
F 文。 F
G G
該條例
H H
I
7. 該條例的目的一如條例詳題所宣明，是“就評估 I
某些工程項目及提議對環境的影響、就保護環境和就附帶事
J J
宜 訂 定 條 文 ” 。 這 目 的 管 轄 了 該 條 例 的 釋 義 （ Medical Council
K of Hong Kong v. Chow Siu Shek (2000) 3 HKCFAR 144 第 1 5 2 至 1 5 4 K
L 頁 ； Town Planning Board v. Society for the Protection of the Harbour Ltd L
(2004) 7 HKCFAR 1 第 1 3 至 1 4 頁 ）。
M M
N 8. 發出環境許可證的過程，隨着申請人提交一份工 N
O
程項目簡介而展開。該簡介必須符合由環境運輸及工務局局 O
長 發 出 的 “ 技 術 備 忘 錄 ” （ “ T M ” ）（ 第 5 ( 2 ) ( b ) 條 ）， 並 以
P P
廣 告 形 式 刊 登 於 行 銷 香 港 的 中 文 和 英 文 日 報 （ 第 5(2)(c)
Q 條 ）。 第 1 6 條 授 權 局 長 發 出 技 術 備 忘 錄 ， 就 包 括 下 述 事 項 Q
R
“列出原則、程序、指引、規定及準則”︰ R
S “(a) 工程項目簡介的技術內容； S
(b) 環境 影 響評 估 研究 概要 或 環境 影 響評 估 報告 的 技術
T T
內容；
U U
V V
- 5 -
A A
B B
(c) 決 定 指 定 工 程 項 目 是 否 在 環 境 考 慮 方 面 屬 可 接 受
C 的； C
(d) 決定 環 境影 響 評估 報告 是 否符 合 環境 影 響評 估 研究
D D
概要的規定；
E …… E
F
( i) 環境許可證的發出； F
( j) 為指定工程項目施加環境監察與審核規定，作為環
G 境許可證的條件。” G
H H
局長已於 1997 年 5 月 16 日在憲報刊登關於“環境影響評估
I 程序”的 TM。根據第 16(5)和(6)條，TM 須在憲報刊登並 I
提交立法會會議省覽，而立法會如認為適當，可廢除該備忘
J J
錄。然而，該條例第 16(12)條明確規定 TM 並非附屬法例。
K K
縱然如此，第 16(4)條規定︰
L L
“當就第 5、6、8、10、12、13 及 14 條所指事宜作出決
M 定時，署長須以所有適用的技術備忘錄為指引。” M
N 9. 機管局將一份工程項目簡介呈交署長、按該條例 N
規定的方式刊登簡介， 並根據該條例第 5(1)(a)條向署長申
O O
請發出環境影響評估研究概要。這是發出環境許可證程序的
P P
下一步。署長於 2001 年 5 月 30 日發出環境影響評估研究概
Q 要 （ “ S B ” ）。 Q
R R
10. 當署長發出研究概要時，該條例第 6(1)條便要求
S S
申請人如此擬備環境影響評估報告︰
T T
U U
V V
- 6 -
A A
B B
“按照……—
C (a) 環境影響評估研究概要的規定；及 C
(b) 適用於該項評估的技術備忘錄。”
D D
E 11. 其後，機管局擬備了該環評報告，並於 2002 年 5 E
月 3 日按第 6(2)條的規定把該環評報告送交署長“批准”。
F F
根 據 第 6(3)條 ， 署 長 須 在 接 獲 環 境影 響 評 估 報 告 的 60 天
G G
內，決定該項評估是否 —
H H
“(a) 符 合 環 境 影 響 評 估 研 究 概 要 及 技 術 備 忘 錄 的 規 定 ；
I 或 I
(b) 不 符 合 環 境 影 響 評 估 研 究 概 要 及 技 術 備 忘 錄 的 規
J J
定。”
K K
根據第 6(5) 條 ， 假如 署 長沒 有在 接 獲環 境影 響 評估 報 告的
L L
60 天內，以書面通知申請人該報告不符合環境影響評估研究
M 概要及技術備忘錄的規定，則署長須視作已決定該報告符合 M
環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定。在本案中，署
N N
長決定該環評報告符合 SB 和 TM。署長以日期為 2002 年 6
O O
月 11 日的信函通知機管局該環評報告適合供公眾查閱。此
P 舉符合第 6(4)條的規定︰ P
Q Q
“(4) 如署長決定環境影響評估報告符合環境影響評估
研究概要及技術備忘錄的規定，他須告知申請人何時須
R R
展示該報告以供公眾查閱，該廣告是否須載有任何特定
資料，以及是否須提交環境諮詢委員會或其屬下的小組
S 委員會。” S
T T
U U
V V
- 7 -
A A
B B
12. 署長通知申請人發表環境影響評估報告以徵詢公
C 眾和環境諮詢委員會（“環諮會”）的意見後，申請人發表 C
該報告，並刊登廣告，表明備有該報告以供公眾查閱︰第
D D
7(1)和(2)條。在本案中，該環評報告於 2002 年 6 月 14 日至
E E
7 月 14 日期間供公眾查閱，收到意見書十三份，當中包括紹
F 榮所提交的意見。收到的意見也提交給環諮會轄下的環境影 F
響評估小組委員會，而該委員會採納該環評報告，並建議加
G G
入條件。當時沒有人對署長根據第 6(3)條決定該環評報告符
H H
合 SB 和 TM 的要求一事提出質疑。
I I
13. 該程序的下一步由該條例第 8(3)條訂明，其 規定
J J
如下︰
K K
“署長須在發生以下事情的 30 天內—
L L
(a) 公眾查閱期屆滿；
M M
(b) 接獲環境諮詢委員會的意見；或
N N
(c) 接獲第(1)款所指的資料，
O （以時間較遲的為準）批准，有條件批准或拒絕批准指 O
定工程項目的環境影響評估報告。”
P P
僅在有關於環境影響評估報告的公眾意見向署長提交時，他
Q Q
才可要求申請人提供他規定的進一步資料，以決定是否批准
R R
該報告︰第 8(1)和(2)條。 在本案中， 署長批准了機管局的
S 該環評報告，並以日期為 2002 年 8 月 2 日的信函通知機管 S
局，所展示的該環評報告已有條件地獲批。這是在貝偉和法
T T
官席前進行的法律程序中受到挑戰的第一項決定。
U U
V V
- 8 -
A A
B B
C 14. 收到批准後，署長遵照第 8(5)條將環境影響評估 C
報告置於登記冊內。該報告一經置於登記冊內，申請人便可
D D
就相關項目申請環境許可證。該條例第 10 條規定︰
E E
“(1) 任何人如欲建造或營辦或安排建造……指定工程項
F F
目……，須 —
G (a) 以署長批准的格式向署長申請環境許可證；及 G
(b) 在環境許可證的申請內提述登記冊上的環境影
H H
響評估報告；或
I (c) ……或 I
J (d) ……及 J
(e) 繳付訂明的申請費用。
K K
(2) 在批予或拒絕批予環境許可證時，署長須顧及 —
L L
(a) 登記冊上的經批准環境影響評估報告；
M M
(b) 是否可達致和維持可接受的環境質素；
N (c) 指定工程項目所導致或 經歷的環境影響是 否對 N
或相當可能會對人、植物、動物或生態系統的
O
健康或福祉造成損害； O
(d) 任何有關的技術備忘錄；
P P
(e) 根據本條例批准的任何 環境影響評估報告 或在
Q 批准內的條件；及 Q
(f) 根據第 7 條向他提交的對報告的意見（如有的
R R
話）。
S (3) …… S
(4) ……
T T
U U
V V
- 9 -
A A
B B
(5) 署長可按其認為合適並在環境許可證內指明的條件
（如有的話），發出環境許可證。”
C C
15. 機管局提交了一份環境許可證申請。署長於 2002
D D
年 8 月 28 日批出有條件的環境許可證。這是紹榮在貝偉和
E E
法官席前進行的法律程序中挑戰的第二項決定。
F F
16. 紹榮陳詞指，儘管署長 曾根據第 6(3)條決定該環
G G
評報告符合 SB 和 TM 的要求，但該環評報告並不符合這些
H H
要求，所以既無法依照第 8(3)條合法獲批，亦不能成為署長
I 根據第 10(3)條決定是否批准環境許可證時所要考慮的獲批 I
准報告。與訟雙方取得並存檔由專家提交的若干報告後，對
J J
上述兩項決定提出質疑的理據於 2003 年 7 月 23 日在貝偉和
K K
法官席前進行的指示聆訊中予以修訂。紹榮依賴從英國職業
L 健康與安全管理局轄下的職業健康與安全實驗室（“職安實 L
驗室”）獲得的一份報告，提出多項理據，包括：
M M
N “39.1 建議中的煤油庫之風險評估（“該風險評估”） N
存在根本缺陷，因為它沒有辨識並評估與其中一
O 個航空燃料儲存缸出現災難性故障（即瞬間失去 O
100%缸內之物）有關的風險……
P P
39.2 該風險評估沒有辨識所有危險的情景，尤其是油
缸 出現災 難 性 故 障 的 情 景 ， 因 此 不 符 合 環 境 影 響
Q 評估研究概要的規定。 Q
R …… R
S 39.7 該 環 評 報 告 沒 有 辨 識 上 述 的 油 缸 出現災 難 性 故 障 S
情景，因此未能證明隨之而生的風險已降至最低
T 合理可行水平。” T
U U
V V
- 10 -
A A
B B
在本院席前，紹榮所提出的挑戰實質上僅建基於一項理據：
C 該環評報告沒有包含定量風險評估（“QRA”—本院即將審 C
視 這 個 術 語 ）， 即 涵 蓋 燃 料 油 缸 故 障 導 致 其 所 載 之 物 於 瞬 間
D D
或幾乎瞬間盡失的災難性情景的定量風險評估。
E E
F 第 6(3)條下的決定有何影響？ F
G G
17. 署長作出行動的時限和在不遵守時限的情況下適
H 用的預設條文，乃為確保申請環境許可證的過程既及時 且具 H
I
最終性質而設。聯同大律師石善明先生代表署長的資深大律 I
師余若海先生陳詞指，這些條文揭示該條例的目的之一是根
J J
據該條例高效地處理申請，因此第 6(3)條應理解為把最終性
K 質賦予到署長根據該款作出的決定，以致他在第 8(3)條下的 K
L 職能不涉及由他重新審視環評報告是否符合 SB 和 TM 的要 L
求。根據這一論點，第 6(3)條是決定環評報告是否符合 SB
M M
和 TM 要求的權力的關鍵來源甚至唯一來源。余若海先生陳
N
詞指，由於第 6(3)條下的決定沒有受到司法覆核的挑戰，因 N
O 此必須不可推翻地接受該環評報告已符合該些要求。根據該 O
觀點，對第 8(3)條下的批准決定以及隨之而根據第 10(3)條
P P
頒發環境許可證的決定提出的挑戰將會失敗。
Q Q
R
18. 第 6 及第 8 條的相互關係並非沒有困難之處，但 R
該關係的關鍵在於第 6(2)條，其訂明向署長提交環評報告的
S S
目的是送交署長“批准”。批准權僅由第 8 條授予。一旦根
T 據第 6(3)條決定環評報告符合 SB 和 TM 的要求，該報告便 T
U U
V V
- 11 -
A A
B B
隨即廣而告之和發表；但就根據第 8(3)條發出批准的目的而
C 言，上述決定僅屬臨時，既有可能通常根據公眾或環諮會的 C
意見（可能拒絕接受報告）而更改，也有可能獲肯定及納入
D D
批准報告的決定之中。
E E
F 19. 批准是過程中的一個關鍵點。環評報告的批准和 F
署長因而把該報告置入登記冊的安排，確立了由申請人提供
G G
與建設項目有關的完整信息、申請人對項目的環境影響的評
H H
估以及申請人為保護環境而建議採取的措施。這些問題是
I TM 和 SB 指明的問題，也是署長在決定是否向建設項目授予 I
環境許可時必須考慮的問題。將關於這些問題的信息和建議
J J
納入第 10 條程序的關鍵步驟，就是按照第 8(3)條決定批准
K K
環評報告。第 6(3)條表明立法意圖乃環評報告必須符合 SB
L 和 T M 的要求，因此批准不符合適 用 的 SB 和 T M 之要求的 L
報告便有違署長職責。批准環評報告的權力只能對符合這些
M M
要求的報告行使。TM 第 4.5.1(a)和(d)條訂明，只有在環評
N N
報 告 滿 足 SB 的 要 求 以 及 TM 中 的 環 境 原 則 和 標 準 的 條 件
O 下，才可批准環評報告。由於第 8(3)條下的決定只能在報告 O
公開展示一段時間後並且在考慮過公眾或環諮會提交的任何
P P
意見之後才可作出，批准環評報告的決定必然代表最終決定
Q Q
該報告符合適用的 SB 和 TM 的要求。根據第 8(3)條作出批
R 准環評報告的最終決定，包含先前根據第 6(3)條作出該報告 R
符合 SB 和 T M 的要求之 決定。
S S
T T
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- 12 -
A A
B B
20. 這兩項決定帶來不同後果。第 6(3)條下的決定啓
C 動公眾諮詢和提交給環諮會的過程；第 8(3)條下的決定則打 C
開發出環境許可證的大門。該兩項決定同樣涉及有關遵守
D D
TM 和 SB 的問題，但第 8(3)條下的決定是關乎發出環境許
E E
可證的最終和唯一決定。
F F
21. 誠然，假如在公眾諮詢期內沒有收到任何意見，
G G
則署長可能沒有理由重新考慮他在第 6(3)條下的決定，有意
H H
如此行的話也須說明理由。然而，根據第 6(3)條作出的決定
I 必 然 是 暫 時的 ； 根 據 第 8(3)條作 出 批 准 的 決 定是 關 於 滿 足 I
SB 和 TM 的最終決定。資深大律師余若海先生嘗試提出相反
J J
論 點 ， 並 引 述 Kowloon-Canton Railway Corporation v. Director of
K K
Environmental Protection（ 未 載 入 案 例 彙 編 ， 2 0 0 0 年 第 2 號 ，
L 2001 年 7 月 30 日）一案中環境影響評估上訴委員會的若干 L
言論以作支持。該委員會在其判詞第 27 頁指出，“第 6(3)
M M
條 下 的 決 定 應 謹 慎 處 理 ， 因 為 署 長 若 然 決 定 報 告 符 合 ［SB
N N
和 TM 的］要求，便不應在批准階段重新審議這項決定”。
O 然而，這項評論的背景顯示，該委員會當時不外乎在強調署 O
長作出第 6(3)條下的決定時應謹慎而行。該委員會指出，該
P P
決定一旦出錯，將導致浪費時間和金錢在公眾諮詢和提交給
Q Q
環諮會的過程之 中，而此言 必然正確 ，因為不符合 SB 和 T M
R 的報告不可能獲批准。在相關背景下，該委員會接納第 6(3) R
條下的決定屬暫時性質，而正因如此，作出該決定時必須謹
S S
慎行事，以免第 8(3)條下的最終決定指出第 6(3)條下的決定
T T
有錯。
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A A
B B
C 22. 在本案中，第 6(3)條下的決定被納入第 8(3)條下 C
批准該環評報告的決定之內，而經批准的該環評報告提供了
D D
按第 10 條發出的環境許可證的其中一項附加條件的內容。
E
假如第 8(3)條下的決定被推翻，則登記冊不會有經批准的環 E
F 評報告，而署長根據第 10(3)條行使其權力時也不會有環評 F
報告以供考慮。因此，本院有必要考慮下級法庭所曾處理的
G G
主要問題，即該環評報告事實上有沒有滿足 SB 和 TM 的要
H H
求。
I I
TM 和 SB 的詮譯和效果
J J
K 23. T M 和 SB 雖不是立法 文書，但表 述 為施加責任和 K
訂明程序。為確定該環評報告是否符合 TM 和 SB 的要求，
L L
必須正確理解 T M 和 SB 的條款 。T M 和 SB 同屬技術文 書，
M M
須從一名妥為明白它們所產生的法律要求的專業風險評估者
N 的角度理解它們的內容。TM 和 SB 界定了第 8(3)條下的權 N
O
力的範圍，並為行使該權力設立條件，即使這些文件的含義 O
可能要在不採用法例詮釋規則的情況下確定。署長對於 TM
P P
和 SB 有何要求的看法，不足以確立他合法地行使第 8(3)條
Q 下的批准權；根 據第 6(1)條 ，相關 標準是 T M 和 SB 實 際上 Q
R
有何要求以及該環評報告是否符合這些要求。由於 TM 和 SB R
有 何 要 求 乃用 以 確 定 第 8(3)條的 權力 範 圍 的 因素 之 一 ， 因
S S
此，假如署長的決定正受到司法覆核，則上述問題便是得由
T 法 庭 處 理 的 法 律 問 題 。 在 R v. Director of Passenger Rail T
U U
V V
- 14 -
A A
B B
Franchising, ex parte Save Our Railways ([1996] CCH Commercial Law
C Cases 589) 一 案 中 ， 法 庭 曾 考 慮 英 國 某 名 大 臣 根 據 當 地 C
《1993 年鐵路法 令》向特許經營董 事發 出的指示和 指引有
D D
何 地 位 。 時 任 英 國 上 訴 法 院 民 事 庭 庭 長 的 Thomas Bingham 爵
E
士 為 上 訴 法 院 發 言 時 指 出 （ 見 該 案 彙 編 第 6 0 1 頁 ）， 儘 管 該 E
F 等指示和指引並非附屬法例且必須以“實事求是、貼近日 F
常”的方法解讀，但相關文件規定了特許經營董事的法定職
G G
責。他補充說：
H H
“……因此，目標、指示和指引界定和規範了特許經營
I I
董事的法定職責。據此，一旦出現爭議，法院不能放棄
對文件妥為釋義的責任。文件的意思就是它的意思，而
J 不是任何人 — 特許經營總監、內務大臣或公眾 — 所期 J
許它帶有的意思。”
K K
24. 在 Belize Alliance of Conservation Non-Governmental
L L
Organizations v. The Department of the Environment [2004] Env. L.R. 38,
M 761 一 案 第 7 6 7 頁 ， 賀 輔 明 勳 爵 在 樞 密 院 司 法 委 員 會 中 代 表 M
N 大多數委員發言時指出，涵蓋環境控制的法例有一個共通 N
點，那就是在應當遵循的程序與決定的理據之間作出了區
O O
分：
P P
“……前者由法令規定，對決策當局具有約束力。後者
Q Q
則全屬決策當局的職權範圍……”
R R
25. 在本案中，本院必須找出 TM 和 SB 內相關規定的
S 含義及其訂明的程序，以確定署長批准該環評報告的權力範 S
T 圍。只有這樣，本院才能確定該權力是否有效地行使，或者 T
U U
V V
- 15 -
A A
B B
所謂的批准是否超出該權力的範圍。在解釋 TM 和 SB 時，
C 該條例的環保目的必須彰顯於按照該條例權限訂立的文書所 C
獲賦予的含義之中。
D D
E
確定 TM 和 SB 的含義 E
F F
26. 資深大律師余若海先生邀請本院留意第 16(4)條的
G G
規定，其把 TM 定性為署長行使其在包括第 6 和第 8 條在內
H 的條文下的職權時的指引。余先生陳詞指，指引與指令不 H
I
同，而掌權者可偏離指引但不可偏離指令。這種區分由時任 I
英 國 上 訴 法 院 法 官 伍 爾 夫 在 R v. Secretary of State for Social
J J
Services, ex parte Stitt （Lexis 文本 1990 年 2 月 21 日；上訴判決 1990
K 年 7 月 3 日，CO/1026/89） 一 案 中 提 出 。 掌 權 者 在 特 定 情 況 下 K
L 或有充分理由偏離指引，但不能在缺乏有力理由的情況下忽 L
視 、 偏 離 或 限 制 條 款 的 內 容 ： R (on the application of Munjaz) v.
M M
Ashworth Hospital Authority [2005] UKHL 58 判案書第 5、21、68 及
N
69 段 。 在 本 案 中 ， 沒 有 人 提 出 任 何 可 能 支 持 署 長 以 任 何 形 式 N
O 偏離 TM 和 SB 條款的有力理由。無論如何，署長不認為他 O
根據第 6(3) 和第 8(3)條作出決定 時 未有以任何方式 引用 SB
P P
和 TM 的要求。
Q Q
R
27. 另一方面，假如對署長根據第 6(3)或第 8(3)條履 R
行職責的方式正確與否存有任何疑問，余資深大律師引用 英
S S
國 法 官 Slynn of Hadley 勳爵在 R v. Ministry of Defence, ex parte Walker
T [2000] 1 WLR 806 第 813 頁 A 行 所 發 表 的 附 帶 意 見 。 案 中 一 名 T
U U
V V
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A A
B B
在波斯尼亞受傷的士兵根據軍人補償計劃追討賠償，但遭拒
C 絕。他提出挑戰，陳詞指國防部誤解該計劃，並引述《聯合 C
國 人 員 和 關 聯 人 員 安 全 公 約 》 其 中 一 項 規 定 以 作 支 持 。 Slynn
D D
勳爵認 為 該 公 約 並 未 影 響 該 計 劃 ， 但 補 充 說 （ 見 該 案 彙 編 第
E E
8 1 3 頁 ）：
F F
“ 本席若然認為這句話的內容模糊至足以採納數個意
G 思 ， 便 不 會 認 同 大 臣 的 詮 譯 屬 於 ‘異 常 至 不 能 歸 類 為 理 G
性 ’ （ Reg. v. Monopolies and Mergers Commission, Ex parte South
H Yorkshire Transport Ltd. [1993] 1 W.L.R. 23 第 32 頁 H，Mustill 勳爵 H
所言）。 ”
I I
假如第 6(3) 和第 8(3)條在該環評 報 告的內容如何能 滿足 SB
J J
和 TM 的要求這一方面有欠清晰，則按照上述論點，署長有
K 權 採 納 他 對 這 些 條 文 的 詮 釋 ， 只 要 詮 釋 合 理 便 可 。 Slynn 勳爵 K
所 作 的 觀 察 只 是 附 帶 意 見 ， 而 無 論 如 何 ， 該 意 見 引 用 Mustill
L L
勳爵言論的方式並 不 符 合 Mustill 勳爵所 表 達 的 原 則 。 Mustill 勳爵
M M
區別了以下兩者，一是法院對影響法定權責的法規語言進行
N 解釋的功能，二是把法院的解釋應用到特定事實和情況。在 N
South Yorkshire Transport 一 案 中 ， Mustill 勳爵在 提 到 某 項 法 令 時
O O
表 示 （ 見 [ 1 9 9 3 ] 1 W L R 2 3 第 3 2 頁 H ）：
P P
Q “……即使難以查明［某項］條款的含義，情況也沒有 Q
分別。它確實有正確的含義，亦只有一個含義；一旦將
之確定和正確運用到涉案事實，便始終會得出相同的答
R R
案。委員會若然達致另一答案，便是有錯，法院既可以
也必須干預。
S S
……一旦用作判斷的標準得到了適當的理解，則即使它
T 曾經是一系列可能的標準之一，且難以從中作取捨和各 T
人可能合理地對之持不同意見，這也成為歷史。當前的
U U
V V
- 17 -
A A
B B
判斷是根據已確定的標準而毫不含糊地進行的。到目前
為止，沒有爭議餘地。但這種涇渭分明的方法不能運用
C 於每一種情況，因為如此確立的標準本身可能相當模 C
糊，以至不同的決策者即使合理地將之運用到特定案情
D 也可能得出不同的結論。在這種情況下，只有當相關決 D
定異常至不能歸類為理性時，法院才有權以自己的意見
取 代 獲 授 權 作 出 該 決 定 之 人 的 意 見 ： Edwards v. Bairstow
E E
[1956] A.C. 14。”
F F
28. 法院在解釋影響法律權責的語言時，不得不達致
G 單一個含義來界定該等權責。該含義可運用於一組或超過一 G
H
組 事 實 （ R (on the Application of Goodman) v. London Borough of H
Lewisham [2003] EWCA Civ 140，判案書第 8 段 ）， 但 如 此 解 釋 的
I I
語 言 只 可 以 有 一 個 含 義 。 在 R v. Financial Ombudsman, ex parte
J Norwich & Peterborough BS [2003] 1 All ER (Comm) 65 一 案 判案書第 J
K 6 9 至 7 1 段 ， 法 官 Ouseley 提 及 銀 行 守 則 時 表 示 ： K
L L
“該守則……是申訴專員須顧及的關鍵考慮因素。他若
然曲解該守則，便等同於未有顧及它。它有一個含義。
M 儘管人們可以合理地對該意義各持己見，但它的那一個 M
含義要由法院決定，因為某項關鍵考慮因素有否被忽略
N 乃由法院決定。該守則不能帶有所有由明理的人加諸其 N
身上且須予考慮的含義。該守則乃供銀行和其他接受存
O
款的機構運用；它們的合規人員和客戶不能都說他們的 O
各種釋義合理和因而正確……”
P P
在 Ng Siu Tung v. Director of Immigration (2002) 5 HKCFAR 1 一 案 中
Q Q
本 院 在 沒 有 加 以 評 論 下 引 用 Slynn 勳爵的 附 帶 意 見 （ 見 判 案 書
R 第 1 9 5 至 1 9 6 段 ）， 但 該 案 並 沒 有 在 含 義 與 含 義 的 應 用 之 間 R
作出區分；本院當時所關注的是確定“合理期望”的範圍。
S S
在本案中，該區別卻至關重要，因為該環評報告是否符合
T T
SB 和 TM 的要求，乃取決於 TM 和 SB 須獲給予何種含義。
U U
V V
- 18 -
A A
B B
C 審批標準 C
D D
29. 問題並不在於是署長把一個含義加諸於 TM 和 SB
E 時是否合理行事。署長必須客觀地回答其按第 6(3)條必須回 E
F
答的問題。同樣，能讓該環評報告合法獲批的條件亦必須客 F
觀地斷定。假如署長的意見客觀上有錯，則審批的合法性並
G G
不基於署長的意 見。假如該 環評報告 事實上符合了 SB 和 T M
H 的要求，則署長批准該報告的決定是有效的；假如該環評報 H
I
告實際上不符合該等要求，則署長無權批准該報告。署長本 I
人是否認為該報告符合該等要求，並不重要。再者，署長權
J J
力的界限乃屬法律問題，因此應由本院斷定該等要求的含義
K 和範圍。 K
L L
30. 一旦發現署長審批該環評報告時曾誤解 SB 和 TM
M M
的要求，則該誤解可能意味着他作出該報告已符合有關要求
N 的 決 定 有 錯 （ 比 較 Henderson Real Estate Agency Ltd v. Lo Chai Wan N
O
(PC) [1997] HKLRD 258 第 267 頁 ， 但 在 該 案 和 South Somerset O
District Council and Secretary of State for the Environment
P P
[1993] 1 PLR 80 一 案 中 ， 對 規 管 政 府 指 引 的 誤 解 本 身 乃 是 決 定
Q 無 效 的 基 礎 ）。 但 該 環 評 報 告 是 否 符 合 S B 和 T M 的 要 求 ， 乃 Q
是由本院解答的問題。這是關乎釋義的問題，但 TM 和 SB
R R
不應作為法律文書來解釋，而應按照風險評估專家的理解來
S S
解釋。換句話說，法院斷定 TM 和 SB 有何要求，但可能要
T 借助技術證據以證明該環評報告是否符合法院斷定的要求。 T
U U
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A A
B B
誠然，該些要求是否得到滿足或如何證明滿足與否，需要尋
C 求專業知識協助斷定，但這是一回事；允許署長或一名風險 C
評估專家自行界定義所要被滿足的要求，卻是另一回事。如
D D
何界定 TM 和 SB 的法律效果，必然是法律問題，但同時必
E E
須考慮相關專家可能賦予個別術語的特殊和技術含義。
F F
SB 和 TM 的要求
G G
H 31. 紹榮認為該環評報告未能滿足 SB 和 TM 的要求， H
I
因為它沒有包含與航空燃料油缸庫儲存有關的一切可能導致 I
有 人 死 亡 的 危 險 情 景 的 QRA， 尤 其 是 以 下 情 景 ， 即 災 難 性
J J
的瞬間損失 100%燃料，導致燃料如湧浪般越過壆墻並流入
K 紹榮廠房，從而導致人命和財物損失。該環評報告提及這種 K
L 情景，但該報告所載的 QRA 則沒有納入這種情 景。上訴法 L
庭法官司徒敬在 其判案書第 2 0 段如 此描述 Q R A：
M M
N “ 根 據 本 席 理 解 ， 廣 義 而 言 ，QRA 涉 及 在 辨 識 危 險 之 N
後，運用數學術語分析該事件發生的頻率，以及為該事
O 件的後果建模。定性分析在目標方面沒有分別，但其分 O
析和表達更具判斷性，儘管它並不純粹是判斷性的問
題。”
P P
Q 32. 隨着上訴時各方論點的鋪展，各方之間在理解如 Q
何才能完成 QRA 方面似乎存在重大 分歧。為解決此分歧，
R R
本院有必要審視 TM 和 SB 的某些條款。
S S
T T
U U
V V
- 20 -
A A
B B
33. TM 第 4.1.1 條界定了環評報告所須包含的一般內
C 容： C
D D
“環評報告須包括一份或多份文件，以及用定性的表達
形式及盡可能以定量的表達形式詳細評估該工程項目可
E E
能引起的環境影響及環境益處。對環評報告的要求，須
按照本技術備忘錄列明。環評報告須依循署長發給申請
F 人的環評研究概要製備。” F
G G
顯然易見，環評報告的目標和範圍僅限於充分地處理 SB 中
H 提出針對該工程項目（第 4.2.1 條）的所有問題（第 4.2.2 H
條 ）。 T M 第 4 . 3 . 1 條 列 出 了 署 長 在 評 核 環 評 報 告 所 採 納 的 評
I I
估方法時必須運用的總則。
J J
K 34. TM 附件 4 至 10 訂明採用何等標準來衡量某個項 K
目可能對環境造成的各類影響：空氣質素、噪音、水質污
L L
染、廢物管理、生態、魚業、視覺及景觀、文化遺產，以及
M M
（與本案有關的）對人命的危害。第 4.3.1(c)條規定：
N N
“(c) 衡量影響：須根據附件 4 至 10（包括首尾）所述之
O 原則，盡可能以定量表達方式衡量預料中的變化和 O
影響……”
P P
附件 4 就是處理對生命的危害的附件。
Q Q
R 35. TM 第 12.1 條辨識了與危險評估的需要有關的若 R
干因素，並規定署長須考慮危險評估的需要及其技術要求。
S S
（署長的職責“受限於附件 22 所述的主管當局的意見”，
T T
但該附件訂明署長本人是相關主管當局。）
U U
V V
- 21 -
A A
B B
C 36. 第 12.1 條示明，適用於生命危險的風險指引詳列 C
於附件 4 和圖 1。附件 4 第 2.1 條規定，“就人命危害而言，
D D
標準是符合圖 1 所述的風險指引”：
E E
“圖 1：風險指引
F 1. 可接受風險水平的個人風險指引 F
場外 個人 風險 最 高水 平不 應超 過 每年 1/100000 ，即
G G
每年 1x10-5
H 2. 可接受風險水平的社會風險指引 H
1 x 10-2
每年涉及死亡人數達 N 或以上的意外頻率
I I
-2
10
1 x 10-3 不可接受
J J
10 -3
1 x 10 -4
K K
1 x 10 -5
L L
(F) 1 x 10 -6
M 1 x 10 -7 M
N 1 x 10 -8 可接受 N
O 1 x 10 -9 O
1 10 100 1,000 10,000
P 死亡人數(N) P
Q * ALARP 意 指 最 低 合 理 可 行 水 平 。 ALARP 區 間 的 風 險 應 Q
降至最低合理可行水平。
R
上訴法庭的不同意見 R
S S
37. 在本案中，紹榮指出其認為是 SB 的一項特定和重
T 要 要 求 ， 即 提 供 與 煤 油 庫 相 關 的 生命 風 險 之 QRA， 而 該 風 T
U U
V V
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A A
B B
險涉及瞬間或幾乎瞬間損失一個缸的全部內容的災難性油缸
C 故障，導致燃料大量湧超過壆牆並流到鋼廠裏，並被點燃， C
導致人命危險。
D D
E
38. 該環評報告沒有考慮災難性瞬間 100%損失情景的 E
F 可 能 性 （ 第 1 0 . 5 . 2 . 5 至 1 0 . 5 . 2 . 8 段 ）： F
G G
“大氣儲油缸故障
H 10.5.2.5 Davies 等 人 在 查 閱 過 記 錄 在 ‘ 重 大 風 險 事 故 資 H
料庫’內的事故後，列舉下列為儲油器皿內
I 容災難性排出的原因： I
J • 主要安全売破碎故障，這有時由環境溫度 J
驟變導致；
K • 因火力撞擊引致的油缸接縫故障； K
L • 初次注入過程中油缸故障； L
• 油缸內容沸溢……；及
M M
• 破壞或搗毁的行為。
N N
10.5.2.6 在上述各項中，預計環境溫度驟變導致破碎
O 故障不會在香港發生。航空燃油是在環境溫 O
度下收到的，所以亦預計油缸內容溫度不會
驟變。滿溢導致油缸故障的情況可能發生，
P P
但設有高規格的獨立緊急關斷系統以防範滿
溢。油缸內容沸溢與航空燃油無關。
Q Q
10.5.2.7 其他引致油缸故障的原因是焊接或物料毛
R 病、腐蝕、沉降，以及油缸排放口遭閃電點 R
燃而失火。在採購鋼板物料及興建期間將採
取嚴格質量控制措施，所以預期煤油庫設施
S S
不會因焊接或物料欠佳而出現故障。在運作
階段將監測腐蝕情況，所以預期煤油庫設施
T 不會因腐蝕而出現故障。油缸基址沉降問題 T
會在興建期間及運作初期予以監察。雖然相
U U
V V
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A A
B B
關土地位於填海土地，但填海工程於多年前
進行，所以不預期該工地會出現一般沉降問
C 題。 C
10.5.2.8 油缸蒸氣空間可處於易燃範圍內，因為排放
D D
出口往大氣層，因此，由閃電引起油缸排放
口點燃，可導致油缸起火以及隨之令外売連
E 接頂部出現故障。（ AP I 650 油缸外売 與頂 E
部的連接薄弱，較其他任何接合處容易發生
F 故障）。這種故障亦可在利用火力撞擊排放 F
過剩蒸氣時發生。一旦頂部出現故障，可假
G
設外売接連頂部的最頂一塊鋼板亦可能出現 G
故障，導至煤油向壆溢出。每塊鋼板約 3 米
高，即油缸高度的大約 10%。因此，一旦油
H H
缸發生災難性故障，可假設會導致 10%油缸
內容（即約 3,900 立方米）釋放到壆。飛機
I 撞擊是唯一可想像導致（失去）超過 10%油 I
缸內容的事故，但建議中的工地不在飛機航
J 道附近，因此可抹殺這可能。”（斜體後 J
加，以示強調）
K K
39. 2002 年 4 月 25 日，在該環評報告提交署長前不
L L
久，署長與機管局的代表會面，並討論是否需要將災難性瞬
M 間 100%損失的情景之 QRA 納入該環評報告內。在該次會議 M
上 ， 負 責 設 計 並 將 會 建 造 油 缸 的 公 司 旗 下 一 名 工 程 師 Gillon
N N
先 生 談 到 已 納 入 擬 建 的 煤 油 庫 中 的 嚴 格 設 計 標 準
O O
（ AP I 6 5 0 ）。 署 長 一 方 的 官 員 認 為 ， 災 難 性 的 瞬 間 1 0 0 % 損
P 失情景並非可信的情景，亦無需要就該情景進行定量風險評 P
估。因此，儘管有就 10%燃料損失情景進行 QRA，但沒有
Q Q
就災難性的瞬間 100%損失情景進行 QRA。當前的訴訟正因
R R
欠缺此 QRA 而引發。
S S
40. 上訴法庭法官司徒敬曾經陳述署長和機管局沒有
T T
就災難性瞬間損失情景進行 QRA 的理據︰
U U
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A A
B B
“ 31. 所 提 出 的 理 據 思 路 清 楚 不 過 。 按 照 正 確 理 解 ， T M
C C
和研究概要並不要求就一般而言與航空燃料的儲存有關
的每種可設想風險進行 QRA。所要求的反而是辨識與這
D 個項目相關、適用於這個項目風險，即專家根據所提供 D
的事實預測為可預見的風險，而該些事實並非來自世界
E 上任何煤油庫，不管它們位於何處和各自有何特徵，而 E
是來自計劃中且正受研究和審視的特定項目。只有這
F
樣，才要進行 QRA 以確定預測事件發生所可能帶來的影 F
響。該 QRA 繼而將顯示該預測中的可能風險是否屬於按
照附件 4 所訂標準界定的可接受風險。這就是本案中發生
G G
的情況 。 10% 的 風險是 適用 的或 預測 中 的相關 風險 ，且
曾進行 QRA 以評估此類事件的影響，而該風險被確定為
H 落在可接受範圍內。有指就 100%的情景進行 QRA 將無 H
甚意義，因其針對的是一般情景，而非該環評報告所要
I 處理的情景。” I
J 司徒敬法官 也留意到上訴人對該理據的批評（ 判案書 第 37 J
段）︰
K K
L L
“上訴人辯指，對這種思路的回應是，該環評報告確實識
別出 100%故障是一種危險的情景，而一經如此識別，根
M 據研究概要第 3.3.10.1 和 3.3.10.2 條，便 有需要進行 M
QRA。本席除了認為這是誤讀 該部分的研究概要外，亦
N 認為要以現實態度理解該環評報告識別危險的性質。依 N
本席判斷，識別這風險既不是作為預測中或適用的情
景，也不是作為在本個案中可預期或預見的情景，而是
O O
純粹作為一般情況下可能發生於燃料缸的情景。由於它
並非被識別為適用於本項目的情景，或反過來說，由於
P 它被評估為不適用於本項目的情景，所以被指研究概要 P
要求的各個步驟中的第 2 步並不適用於這樣的情景。評估
Q 是否正確及是否理應獲署長接受，乃是截然不同的問 Q
題，且並非詮釋問題。這一點非常重要，因為從職安實
驗室報告本身可以看出，真正受到抨擊的是未能識別
R R
（步驟 1）100%故障作為與本項目相關的危險情景，而
不是作出如此識別後沒有進行 QRA。受批評的是風險評
S 估“……根本上有缺陷，因為它未能識別和評估與其中 S
一個航空燃料儲罐發生災難性故障相關的風險……；
T ‘並且’風險評估未能符合環評研究概要的要求，因為 T
它沒有識別所有危險情景，特別是災難性油缸故障情
U U
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A A
B B
景。”……然而，上訴人提出的問題……是未有就已識
別的情景進行 QRA；沒有遵守研究概要被指規定的步驟
C 的第 2 步……” C
D D
高等法院首席法官馬道立向各方提出火星人來襲的情景，而
E 各 方 同 意 毋 須 考 量 “ 異 想 天 開 ” 的 情 景 （ 判 案 書 第 147 E
段 ）。 但 持 不 同 意 見 的 高 等 法 院 法 官 石 仲 廉 並 不 認 為 災 難 性
F F
的瞬間 100%損失情景是異想天開。他表示（判案書第 83 和
G G
84 段）︰
H H
“這與‘ 火星人 ’的例子相去甚遠。100%損失的情景有
I 可能發生，而事實上，該環評報告本身亦提及早前發生 I
過 的 同 類 事 件 。 誠 然 ， 正 如 Pleming 先 生 接 納 ， 1 0 0 % 損 失
J 的情景可能屬於低頻率，但不能理所當然地以“難以置 J
信”來形容，因為有多個理由可能導致這種情景，包括
恐怖主義、破壞、飛機撞擊、閃電、沉降（考慮到煤油
K K
庫將在填海所得的土地上興建），或就此而言，在建造
第二期油缸期間發生意外。”
L L
（“建造第二期油缸”是指把油缸數量從最初的四個逐年增
M M
至最多 12 個的建議）。石仲廉法官繼而提到一份紹榮從職
N N
安實驗室獲得的報告，該報告曾呈交給貝偉和法官，他拒絕
O 接納該報告為證據，但允許以“暫時錄取”方式將之呈堂。 O
石仲廉法官說︰
P P
Q “依本席看，考慮到本案的情況和發展，該法官裁定該職 Q
安實驗室報告不可獲接納為證據乃屬錯誤。該報告本身
R 把 100%損失的情景評估為可信，而事實上，職安實驗室 R
認為在這類分析中考慮此種情景是‘不言自明’的。再
S 者，機管局一方的專家 AEA 承認不能完全排除在災難性 S
故障的情形下出現煤油湧越壆墻之可能性，亦承認可以
想 像 除 了 飛 機 撞 擊 以 外 的 事 件 導 致 油 缸 內 容 100% 損
T T
失。”
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A A
B B
C 41. 代表署長的資深大律師余先生陳詞指多數判決的 C
意見正確，又指不考慮災難性瞬間 100%損失的情景不但原
D D
則上正確，而且符合香港沿用的方法。連同大律師葉靜思女
E
士 代 表 紹 榮 的 御 用 大 律 師 Nigel Pleming 先 生 則 陳 詞 指 多 數 判 E
F 決的觀點誤解了 QRA 的性質。 F
G G
QRA 的特徵
H H
42. 資深大律師余先生陳詞指，SB 第 3.3.10.1 條要求
I I
進行針對特定項目的 QRA，而該環評報告所載的 QRA 符合
J J
該要求。陳詞指出，該環評報告所載的資料以及與煤油庫工
K 程設計有關的證據表明，與煤油庫儲存航空燃料相關的唯一 K
可信的構成生命危險之危險情景是 10%損失的情景，而與之
L L
相 關 的 QRA 已 納 入 該 環 評 報 告 。 負 責 油 缸 設 計 的 工 程 師
M M
Gillon 先 生 的 證 據 顯 示 ， 油 缸 故 障 導 致 災 難 性 的 瞬 間 1 0 0 % 損
N 失的情景“難以置信”，而正因如此，署長同意毋須就該情 N
O
景 進 行 QR A。 根 據 這 項 論 點 ， 即 使 其 他 與 該 煤 油 庫 的 設 計 O
不 同 或 載 有 與 該 煤 油 庫 所 載 J A- 1 燃 料 不 同 的 燃 料 的 煤 油 庫
P P
曾發生災難性瞬間 100%損失的情景，這也無關重要。採用
Q 參考構造有別或所載燃料有別的其他煤油庫之歷史情景的 Q
R
“通用”QRA，與第 l.3.3.10.1 條所要求的針對特定項目的 R
QRA 並 不 相 容 。 因 此 資 深 大 律 師 余 先 生 支 持 上 訴 法 庭 多 數
S S
判決的處理方式，即把情景識別限制為“預估中”或“預期
T 中”或“預料中”的情景。陳詞指出，若然施加如此限制， T
U U
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A A
B B
QRA 便符合 SB 第 3.3.10.1 條第(i)段的要求，即須識別和
C 評估與當前項目下航空煤油庫的儲存庫（即該永久煤油庫） C
有“關聯”之情景。陳詞指出，其他情景要麼與該煤油庫沒
D D
有“關聯”，要麼微不足道，以致在實質上而非形式上應被
E E
忽略。
F F
43. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 同 意 第 3 . 3 . 1 0 . 1 條 所 要 求
G G
的 QRA 須針對特定項目進行，但陳詞指 QRA 必然先從歷史
H H
角度審視該類別的煤油庫，而有關的情景須從該歷史中抽取
I 出來。接着便要在顧及當前項目的具體情況下評估所有該等 I
情景。只有通過量化可能性高和可能性低、預料之中和意料
J J
之外、可信和看似令人難以置信的可能事件，並考慮該等情
K K
景可能產生的後果，才有可能就一個項目的危險情景而進行
L 有 意 義 的 QRA。 在 本 案 中 ， 各 方 意 見 衝 突 的 核 心 ， 在 於 對 L
如何進行 QRA 一事持有不同理解。
M M
N
44. 在 上 訴 法 庭 席 前 ， 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 被 問 及 N
O 如 何 描 述 Q R A 制 定 方 法 時 ， 曾經提供以下書 面 答 覆 。 他 在 本 O
院席前複述了該陳詞︰
P P
Q “1. 頻率估算︰ Q
R 估算每個已識別危險情景的頻率，方法如下︰ R
(a) 審視已辨識情景發生頻率的歷史數據；
S S
(b) 選擇最適合該項目的數據；
T T
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V V
- 28 -
A A
B B
(c) 根據需要對數據進行調 整，以反映該項目 的具
體情況；和
C C
(d) 計算已識別情景的頻率。
D D
上述技術可以應用於項目整體或其個別部分，而在後者
情況下，各個頻率將結合起來，以確定整體項目頻率。
E E
［請注意，上述方法的出發點是審視通用數據，反映了
F 該情景的一系列潛在肇因。因此，項目倡議人的風險評 F
估員不必（如建議所指般）多此一舉，評估每個肇因的
頻率。風險評估員的作用是運用其專家判斷，因應項目
G G
的 具 體 情 況 而 上 調 或 下 調 頻 率 ］。
H 2. 後果評估︰ H
評估每個已識別情景的後果，方法如下︰
I I
(a) 運用合適的模型（例如 火災模型、氣體擴 散模
J 型 ）， 以 距 離 為 函 數 計 算 死 亡 概 率 ； 及 J
K (b) 確定受影響人數，從而確定死亡人數。 K
3. 風險評估︰
L L
評估死亡風險，方法如下︰
M M
(a) 確定個別風險︰通過整 合關於死亡頻率和 概率
的信息以及對所有已識別情景進行加總；和
N N
(b) 確定社會風險︰通過整合關於死亡事件的頻率
O 和數目的信息以及對所有已識別情景進行加 O
總。”
P P
45. 這是“通用”QRA 的廣義定義，從類似項目中提
Q Q
取基本數據，並因應特定項目的要素而調整數據，從而使該
R QRA 變成特定項目的 QRA。對於有觀點指為不太可能發生 R
S 的 情 景 加 上 概 率 是 不 可 能 或 無 意 義 ， 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 S
不 予 接 納 ， 並 引 用 機 管 局 從 AEA Technology（ 一 家 英 國 公 司 ）
T T
U U
V V
- 29 -
A A
B B
獲得的報告，其作者接納可以為災難性的瞬間油缸故障頻率
C 作出最佳估算。作者認為︰ C
D D
“災難性（瞬間）油缸故障頻率的可用估算存在 着很大幅
度 的 不 確 定 性 （ 見 附 錄 2 ）。 環 評 報 告 當 中 圖 表 1 0 . 9 提 供
E 了 文 獻 中 有 所 記 載 的 數 據 ， 其 範 圍 從 2x10-7（ 根 據 E
Davies） 到 每 缸 年 1 x 1 0 - 5 （ 從 平 均 每 5 0 0 萬 年 一 次 到 平 均
F 每 十 萬 年 一 次 ）。 依 A E AT 的 意 見 ， 這 合 理 地 反 映 了 目 前 F
的理解。”
G G
46. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 引 用 這 一 段 並 非 因 為 他 接
H H
納當中所載的數字，而是為了支持他認為 所需的 QRA 乃通
I 用 QRA 之陳詞。通用 QRA 與僅限於特定項目中“預估”或 I
J
“預期或預料”之情景的 QRA 之間的區別在於︰前者能夠 J
識別一旦發生將可能導致人命損失的情景，即使其肇因乃當
K K
時既沒有也無法預見；後者則不能。上訴法庭裁定，只有可
L 以“預估”或“預期或預料”的情景才屬“可信”或“適 L
M 用”於煤油庫。 M
N N
非通用 QRA 的不足
O O
47. 為了支持他的主要論點，資深大律師余先生陳詞
P P
指，將災難性的瞬間 100%損失情景視為難以置信而將之排
Q Q
除，乃合乎作為 TM 和 SB 的對象的風險評估員在製備風險
R 評估報告時採取的做法。該論點借鑒了英國文件《安全報告 R
評估指南》其中一段，當中提出進行風險評估時應顧及“相
S S
稱性”概念。高等法院首席法官馬道立認為，在行使評估風
T T
險 所 需 的 判 斷 時 ， “ 應 當 謹 記 某 種 程 度 的 相 稱 性 ” 。《 安 全
U U
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- 30 -
A A
B B
報告評估指南》指出，“相稱性將影響評估人員可能期望支
C 持 安 全 報 告 的 各 種 演 示 之 分 析 細 節 及 類 型 的 水 平 ” 。《 指 C
南》將定性風險評估、半定量風險評估和定量風險評估表述
D D
為三個遞增的評估水平，並提出以下建議︰
E E
F
“……隨着相稱性從低水平上升到最高水平，風險評估的 F
形式相當可能會從定性轉變到半定量，然後再轉變到定
量風險評估。評估者務須認識到 QRA 並不表示要進行詳
G G
細和完整的數值分析，從而得出風險等值線和 F/N 社會
風險曲線。”
H H
然而，假如對人類生命的危害處於“最高水平”，則可能需
I I
要對任何造成死亡的情景進行定量風險評估。無論如何，
J J
TM 和 SB 內管轄危險風險評估的規定有別於英國的規定。根
K 據 TM 第 12.1 條和附件 4，需要對危險的風險進行全面的數 K
值分析。在煤油庫公眾意見的簡報中，署長指出︰
L L
M M
“……香港社會風險指引中的 1000 人死亡限制獲納入，
以應對當地人口密度高的情況，而這是世界上最嚴格的
N 風險指引。” N
O O
48. 資深大律師余先生提出，即使其他燃油庫曾出現
P 10%損失情景以外的危險情景，相稱 性原則也容許風險評估 P
員在可合理地因這些情景難以置信而將之排除的情況下，選
Q Q
擇不將這些情景考慮在內。該項主張假設被排除情景的肇因
R R
是已知的，而且經評估後不相信該肇因會在該特定項目運作
S 期間中出現。論據指出，如果不知道該情景的肇因為何，就 S
不可能知道它在本個案中是否相關場景。然而，對於某個較
T T
早已知情景的不明肇因出現的可能情況，又或一個現時未預
U U
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- 31 -
A A
B B
見和預料之外的肇因導致一個類似情景出現的可能情況，上
C 述一類評估無助於得知該情景出現的可能性。 C
D D
49. 未知的或在項目建造時既未預見也無法預見的肇
E E
因，既可以也確曾導致釀成死亡的情景發生。認為“只有肇
F 因已知、且相信可能在該項目運作期間出現的情景，才是應 F
當根據第(i) 段予以識別的情景”的說法，排除了對任何可能
G G
藉某種其他方式發生且對生命構成危害的情景進行定量評
H H
估。這種處理方法的結果是，已證實曾在其他燃油庫出現的
I 情景在煤油庫可能重現之風險沒有被量化。由未知或未預見 I
和未預料的肇因引起的類似情景，被假設不會在項目整段運
J J
營期的任何時間出現。這種假設似乎與人們的經驗有悖，因
K K
此不利於保護環境之目標。資深大律師余先生的陳詞未免將
L 一 種 情 景 —— 一 種 對 生 命 造 成 危 害 的 現 象 —— 與 其 肇 因 混 L
為一談。
M M
N
50. 在本案中，有關情景是災難性的瞬間 100%燃料損 N
O 失，而燃料可能湧越超壆墻並流入紹榮鋼廠。假如該情景曾 O
在類似的項目中出現，則即使此種現象之某些可能成因屬已
P P
知和被評估為難以置信，這對於根據第(i)段識別該情景來說
Q Q
也無關重要。產生該情景的其他原因的可能性或不可能性既
R 可以也應該被評估，作為製作 QRA 的一部分。 R
S S
附件 4 的關鍵重要性
T T
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A A
B B
51. 附件 4 圖 1 所描述的標準要求進行數學評估，以
C 便評估某一項目對人類生命造成的風險。附件 4 圖 1 的兩個 C
坐標不僅要求對危險情景發生的風險進行評估，還要求對該
D D
情景一旦發生所帶來的人命損失風險進行評估。某個情景發
E E
生的風險可能極低，但一旦發生，或會造或極大的生命損
F 失。按圖 1 中的標準衡量，這兩個因素都會影響評估。 F
G G
52. 因此，如果評估某個情景下的死亡人數為 1000，
H H
圖 1 顯示每年為 1,000,000,000 份之 1 的頻率不可接受。這
I 樣的頻率不會被“預估”或“預期或預料”。這些概念將 I
QRA 限 制 在 不 僅 是 被 預 見 或 充 其 量 是 可 預 見 者 ， 而 是 限 制
J J
在被預見為重大可能性者。
K K
L 53. 圖 1 中採用具體數字表達意外頻率。這表示，為 L
了 評 估 對 人 類 生 命 的 風 險 ， QRA 不 能 局 限 於 可 預 估 、 預 期
M M
或預料的風險。對人類生命風險的關注，以一種將這種關注
N N
與其他環境問題區分開來的方式處理。無論採用何種方法處
O 理對人類生命的危害，它都必須提供全面的統計數據，以容 O
許運用圖 1 所表達的標準。附件 4 沒有指明要求何種方法，
P P
但其所表達的標準， 只有在制定 QRA 時所採用的方法足以
Q Q
得出當前項目下“可能導致死亡”的情景頻率的統計數字時
R 才能運用，不論該等情景的歷史原因為何。然而，該等歷史 R
數據必須予以調整，以反映當前項目的具體特色。
S S
T T
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A A
B B
54. 在下級法庭席前，附件 4 的關鍵重要性以及圖 1 在
C 塑造評估人類生命危害的方法方面的至關重要性似乎未完全 C
得到掌握。為確定是否達到關乎危害人類生命的標準，構成
D D
圖 1 中圖表坐標的因素必須獲賦予數值，讓圖 1 中的風險參
E E
數可予評估。
F F
55. 在 SB 中 ， 署 長 指 示 制 定 危 險 評 估 ， 並 列 明 第
G G
3.3.10.1 條下的要求。當中包含了紹榮聲稱該環評報告沒有
H H
達到的主要要求。該條內容如下︰
I I
“因海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管道傳輸航空燃
J 料而對生命造成的風險，包括對附近廠房的工人之生命 J
造成的風險，須予評估。申請人進行危險評估時，須依
K
循 TM 附件 4 和 22 列明的生命危險衡量標準，並在評估 K
中包括下列各項︰
L ( i) 辨識所有與海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管 L
道傳輸航空燃料相關並可能導致有人死亡的危險情
M 景； M
( ii) 執 行 一 個 同 時 以 個 別 和 社 會 兩 者 立 項 表 達 人 口 風 險
N N
的定量風險評估；
O (iii) 將個別 和社會風險與 TM 附件 4 訂明的生命危險衡 量 標 O
準作比較；及
P P
( iv) 適 當 地 辨 識 及 評 估 切 實 可 行 和 符 合 成 本 效 益 的 減 低
風險措施。”
Q Q
R 56. 步驟(ii)所要求的 QRA 提供數學值，該 數學值繼 R
而可在步驟(iii)中使用，以判斷項目是否符合圖 1 所規定的
S S
風險指引。
T T
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A A
B B
用作根據第 3.3.10.1 條辨識情景的驗測標準
C C
57. 高等法院首席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬
D D
採用“預估”、“預期”和“預料”等字眼時，不僅是用作
E
他們認為適用的恰當標準之適當描述。這些字眼出現在 TM E
F 內包含有關風險評估的指示和可能用於評估的方法的條款 F
[ 見 第 4.2.1(h) ；4.3.1(a) ，(b)( v) 和(vi)，(c)；4. 3.3(a) ；
G G
4.4.2(c)條]。然而，這些都是一般規定，必須因應附件 4 圖
H H
1 所訂明的標準來理解。因此，第 4.3.1(c)條要求用作評估
I 對人類生命危害的評估方法應能做到︰ I
J J
“衡量影響︰須根據附件 4……所述之原則……衡量預料
中的變化和影響……”
K K
L 一旦從圖 1 可以看出若然可能導致甚多人死亡便必須考慮極 L
為罕見的影響之風險，則所採用的方法必須能夠“預估” 各
M M
種僅被“預期”為可能性的環境變化和影響，儘管這些可能
N N
性一旦成為事實便會對人命造成嚴重後果。作為技術文件來
O 理 解 的 TM， 不 應 詮 釋 成 仿 佛 “ 預 估 ” 或 “ 預 期 ” 或 “ 預 O
料”乃在涉及人命風險的情況下具限制性質地描述唯一所須
P P
評估的影響。在 SB 中，這些用語應恰當地理解為描述對人
Q Q
命構成危害以及與當前項目同類的項目之歷史顯示曾經發生
R 的情景所造成的影響。 R
S S
58. 資深大律師余先生沒有採用上訴法庭大多數法官
T
使用的術語作為根據附件 4 製作 QRA 時用以排除情景的首 T
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A A
B B
選標準。余先生反而提出把風險評估員的技術專長作為根據
C SB 第 3.3.10.1(i)條辨識情景的指標︰ 假如風險評估員行使 C
專 家 判 斷 排 除 某 個 情 景 ， 則 在 製 作 QRA 時 不 應 考 慮 該 情
D D
景。本院不能接納這項陳詞。毫無疑問，風險評估者必須履
E E
行根據第 3.3.10.1 條第(i)段辨識相關情景的職能，但是評估
F 員是否已按該段要求辨識“與……航空燃料的油缸庫存儲有 F
關聯”的所有危險情景這個問題，不能藉着指出評估員曾做
G G
之事而解答。判斷確須行使，但必須就著一旦發生便“可能
H H
導致有人死亡”的過往情景而行使。評估此類情景的頻率乃
I 屬判 斷 問題 ， 但一 旦 根據 第 3.3.10.1 條第(i) 段辨 識 危險 情 I
景，便得根據該條文第(ii)段作出判斷。
J J
K K
59. 資深大律師余先生提出另一項理據，以期支持在
L 本案中排除災難性瞬間 100%損失的情景。他陳詞指，即使 L
專家已根據第 3.3.10.1 條第(i)段辨識可能導致有人 死亡的情
M M
景 ， 相 稱 性 原 則 使 專 家 有 權 判 定 沒 有 必 要 根 據 第(ii) 段 製 作
N N
QRA。用以確定是否製作 QRA 的驗測標準並無述明，只是
O 說它是“由風險評估員或任何正在審視風險評估員工作的人 O
判斷的問題”。第 3.3.10.1 條的用語根本不支持這種詮釋。
P P
相稱性不能過濾製作（或執行）QRA 的要求，而 QRA 涵蓋
Q Q
根 據 第(i)段 辨 識 的 所 有 危 險 情 景 。 為 第(i)段 的 目 的 而 辨 識
R 情景的風險評估員，不獲賦予酌情權製作排除該情景的 R
QRA。上訴 法庭所有成 員都同意， 一旦為 SB 的第 3.3 .10.1
S S
條第(i)段的目的辨識了一個情景，第 (ii)段所要求的 QRA 便
T T
必須考慮該情景。QRA 的 目的不僅 是量化風險以供公 眾、
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A A
B B
環諮會和署長知道，而且是要令風險可根據附件 4 圖 1 所載
C 的標準予以評估。 C
D D
關於過往方法的論據
E E
F
60. 資深大律師余先生陳詞指，將災難性瞬間 100%損 F
失的情景排除於根據 SB 第 3.3.10.1 條第(i)段辨識及根據第
G G
(ii)段 予 以 量 化 評 估 的 情 景 之 外 ， 乃 符 合 香 港 向 來 就 帶 有 類
H 似問題的項目而採用的方法，而且得到 TM 第 4.4.2(c)條明 H
I
確授權。TM 第 4.4.2 條關乎覆檢環評報告的質量，其中一 I
個須予考慮的因素是︰
J J
K “……環評報告採用的評估方法是否與附件 12 至 19（包 K
括首尾）所列方法和第 4.3 條所訂總則一致，以及衡量預
L
估影響的方法是否與附件 4 至 10（包括首尾）所列標準 L
一致。凡採用沒有在附件內列出的特定方法，或凡用以
處理若干問題的方法只可因應個別情況而訂立，則署長
M M
將評估建議中的方法是否與香港就帶有類似問題的項目
而採用的方法或經由認可國內／國際機構接納的方法一
N 致。” N
O O
資深大律師余先生陳詞指，把難以置信的肇因所引起的情景
P 排除，乃為“與香港就帶有類似問題的項目而採用的方 P
法……一致”，因此署長合法地有權接納受載有曾採用該方
Q Q
法製備的 QRA 的該環評報告。余先生指出 TM 附件 12 至 19
R R
並沒有列出特定方法，並陳詞指署長獲第 4.4.2(c)條授權接
S 納沿用於香港的方法為合適的方法。余先生引述兩段文字作 S
為證據，以證明沿用於香港的方法為何。環境保護署首席環
T T
境保護主任許一鳴先生在其第二份誓章中表示︰
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- 37 -
A A
B B
“在香港，根據《環評條例》進行危險評估時，慣常做法
C C
是不要求量化已透過良好工程設計被消除或減低至無關
重要的水平（絕對或相對而言）的風險。當風險極低且
D 已經處於 TM 附件 4 圖 1 所指的“可接受”區間時，附件 D
4 所提供的風險指引並不要求進行最低合理可行水平評
E 估。” E
F 許先生所述的當然是香港的慣例。他並非質疑辨識風險情景 F
和就該等情景製作 QRA 的方法。他純粹指出慣常做法是從
G G
研究中略去下述兩類情景，一是預期能證明已“透過良好工
H H
程 設 計 被 消 除 或 減 低 ” 的 危 險 情 景， 二 是 假 如 製 備 QRA，
I 則所涉風險會在圖 1 所示的社會風險方面處於“可接受”區 I
J
間的情景。負責製備該環評報告內的生命危險評估的 J
Venkatesh Sourirajan 先 生 在 其 誓 章 中 表 示 ︰
K K
L “為例如煤油庫等設施進行風險評估時，通常不會就外在 L
事件（例如自然災害和飛機撞擊）所引起的災難性故障
進行定量風險評估，除非該些事件是被認為特別值得關
M M
注 （ 例 如 設 施 位 於 飛 機 航 道 上 ）。 這 方 法 與 香 港 就 青 衣 儲
油裝置而採用的方法一致。這個問題在早期與環保署討
N 論該環評報告所須採用的方法時已經討論過。” N
O O
61. 以這種方式製作 QRA 免卻了就所有可能導致有人
P 死 亡 的 情 景 進 行 全 面 數 學 評 估 。 然 而 ， 第 4.3 .1(b)( vi) 條 要 P
求為製備危險評估的 QRA 而採用的方法能夠︰
Q Q
R R
“……預估該等預料中的改變和影響可能涉及的性質、範
圍和強度，以致可以根據附件 4 至 10（包括首尾）所述
S 的標準，盡可能以定量表述方式作出衡量。” S
T T
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- 38 -
A A
B B
考慮到附件 4 圖 1 所述的準則，有關的“預料中的改變和影
C 響”必須視為涵蓋任何一個歷史情景可能產生的變化以及該 C
些變化在特定情景一旦發生時被評估對人類生命造成的影
D D
響 。 若 然 製 作 這 樣 的 QRA， 有 關 方 法 必 須 容 許 對 “ 預 估 影
E E
響”作出衡量，以決定該等影響是否“與附件 4 所列的標
F 準”一致。 F
G G
62. 不辨識發生機會極微的情景 — 即使它們可引致很
H H
多人死亡 — 這一做法，與須就對人命造成的風險而採用可
I 接 受 方 法 的 要 求 不 相 一 致 。 許 先 生 和 Sourirajan 先 生 所 述 的 省 I
略情景做法，看來令公眾、環諮會和（最終而言）署長無從
J J
得到該些被略去情景所涉風險的定量評估。此外，許先生就
K K
附件 4 的要求而表達的意見顯然錯誤，因為直到製作 QRA
L 之前，無人能夠決定某種風險是否處於圖 1 所指的“可接 L
受”區間之內。石仲廉法官指出︰
M M
N “……假如署長可按照並非由該條例、技術備忘錄或研究 N
概要規定的方式更改評估過程，而所採取方式不涉及公
O 眾諮詢或向公眾問責，則該條例以至香港整個環評制度 O
將無法體現其目的。”
P P
第 4.4.2 和 4.5.2 條提供的保障
Q Q
R 63. 資深大律師余先生提出 TM 第 4.4.2 和 4.5.2 條以 R
支持署長批准該環評報告的決定。這些條文出現在“覆檢環
S S
評報告”標題下，內容訂明了覆檢時須採取的步驟。第
T T
4.4.1 條訂明首個步驟︰
U U
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A A
B B
“符合研究概要和技術備忘錄的規定︰環評報告採納的範
C C
圍和方法，將根據環評研究概要和本技術備忘錄的指引
予以覆檢。”
D D
E
該步驟界定了該覆檢的整體目的。第 4.4.2 條繼而以此句子 E
開始︰
F F
“環評報告的質素︰環評報告的質素將根據附件 20 和第
G G
4.3 條的指引予以覆檢。假如沒有發現任何足以影響評估
結果和結論的遺漏或不足之處，則該報告將被認為足
H 夠……” H
I I
第 4.5.2 條內容如下︰
J J
“假如該報告須作某些修改，但該等修改不會影響該評估
K 以及該報告的整體結果和結論的效力，則署長可以有條 K
件地批准該報告。”
L L
這些條文被指授權署長根據第 8(3)條作出決定。
M M
N 64. 第 4.4.2 條所提及的附件 20，載有一份長長的環 N
評報告覆檢指引核對清單。清單上的部分項目顯然是重要的
O O
（例如“2.2 有否清楚顯示進 行本環評研究所針對的項目決
P P
定 之 性 質 和 狀 況 ？ ” ）； 其 他 項 目 則 只 表 達 期 望 （ 例 如
Q “ 1 0 . 2 在 執 行 摘 要 中 有 否 盡 量 避 免 使 用 術 語 ？ ” ）。 關 於 附 Q
R
件 20 的 某 些 “ 遺 漏 或 不 足 ” 顯 然 會 受 這 些 條 文 保 障 。 然 R
而，若然資深大律師余先生的其他陳詞不獲接納，他倚賴這
S S
些條文來保護署長決定的效力。不過，但第 4.4.2 條對本身
T 所提供的整體保障施加限制，堅持“特別須考慮下列因 T
U U
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- 40 -
A A
B B
素”。接着出現的包括(c)段和(d)段。(c)段要求採用“與附
C 件 4 至 10（包括首尾）所列標準一致”的方法，(d)段則要 C
求考慮︰
D D
E “……環評報告內對於潛在環境影響的辨識和描述是否完 E
整，以及是否已考慮附件 4 至 10（包括首尾）列明的所
有適用標準。”
F F
G 基於前述理由，假如用以預測某項目的潛在環境影響的方法 G
沒有包括可能出現且可能會引致有人死亡的情景的後果，則
H H
對於該等潛在環境影響的考慮不可能屬完整，除非該些情景
I I
的肇因可以預期或預料。沒有包括其他情景的後果，乃屬可
J 能影響環評報告中評估的結果和結論的遺漏或不足，因此不 J
受第 4.4.2 條保障。
K K
L 65. 為了避免這結果，署長倚賴環保署高級環境保護 L
M 主 任 Wrigley 博 士 的 第 二 份 誓 章 ， 當 中 Wrigley 博 士 表 示 ： M
N N
“……根據本人及團隊的經驗，不論是否嘗試列出某種定
量評估，都不會對風險評估帶來任何分別。”
O O
P
在沒有量化一旦發生災難瞬間 100%損失時所可能導致的死 P
亡人數下，上述陳述不能接受。反之，該項陳述闡明了署方
Q Q
所持有而本院認為是錯誤的看法，即假如情景是因為不理會
R 可 預 見 的 肇 因 而 被 視 為 難 以 置 信 ，則 無 須 製 備 QRA。 假 如 R
S 環評報告在缺乏足夠的 QRA 下揭示一項可能影響該評估的 S
結果或結論的遺漏或不足之處，則 該報告不能根據 第 4.5.2
T T
條獲批准。
U U
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- 41 -
A A
B B
C 66. 本 院 接 納 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 的 陳 詞 ， 即 署 長 C
採納只就損失 10%燃料製作 QRA 的方法與附件 4 的要求不
D D
相一致。下一個問題是：究竟該環評報告有否辨識或應否辨
E
識災難性瞬間 100%損失的情景？ E
F F
辨 識災難性 瞬間 100% 損失的情景
G G
H 67. Sourirajan 先 生 描 述 了 其 僱 主 環 境 資 源 管 理 H
（“ERM”）在製備該環評報告時 所依循的 QRA 程序。他
I I
在證詞中表示：
J J
K “20. 一如研究概要所要求，ERM 在該環評報告第 10.4 部 K
辨識了所有可能引致有人死亡的危險情景。
L L
21. 涉及 釋放 出油 缸所 有內 容的 災難 性油 缸 故障 被辨識
為危險情景，並且在第 10.4.2.20 至 10.4.2.22 段加
M 以討論。 M
22. 該環評報告第 10.4.2.23 段把該環評報告第 10 部較
N N
前部份沒有辨識的所有關於煤油庫的危險，包括山
泥傾瀉、沉降、颱風、地震和飛機撞擊，歸為一
O 組。我們如此按照慣常做法，把它們普遍歸類為天 O
災和可導致危險情景的人為外在事故。
P P
危險情景的頻率
Q Q
23. 在決定該環評報告中所用的頻率時，ERM 採用在該
環評報告中辨識的謹慎最佳估計，並盡可能以相關
R 文獻為基礎。 R
S 24. 在該環評報告第 10.5.2.10 段和列表 10.9，ERM 把 S
涉及瞬間損失油缸 100%內容的災難性故障的頻率包
括在內。該頻率大概相等於每 150,000 年發生一次
T T
災難性故障（這可類比為例如油缸頂部大火所用的
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B B
頻 率 ， 即 大 概 相 等 於 每 300 年 發 生 一 次 油 缸 頂 大
火 ）。
C C
D （ Sourirajan 先 生 後 來 更 正 了 第 2 4 段 ， 並 解 釋 說 該 環 評 報 告 第 D
10.5.2.10 段只是以涉及釋放油缸 10%內容的火災頻率為藍
E E
本）
F F
G
…… G
31. 在擬 備 該 環評 報告 時 ， 曾仔 細考 慮燃 料 缸災 難性故
H 障引致瞬間或幾乎瞬間損失油缸中 100%內容的處理 H
方式。
I I
……
J J
33. 於 2002 年４月 25 日與環保署代表開會，討論釋放
油缸內容數量、溢出程度和航空煤油擴散範圍藍本
K 問題。出席該會議的還包括機場管理局及其設計顧 K
問禮頓建築（亞洲）有限公司（“禮頓”）的代
L 表。 L
3 4 . 會 上 ， 禮 頓 的 Brian Gillon 先 生 解 釋 煤 油 庫 的 現 代 設 計
M M
特色。與會者繼而討論典型的故障模式，例如物料
和焊接缺陷、基礎故障以及故障模式會否適用或可
N 被視為已被設計消除。基於討論結果，會議得出以 N
下結論，即涉及瞬間釋放一個油缸 100%內容的災難
O 性故障卯在煤油庫油缸發生的機會極微，因此這情 O
景在風險評估中無須作定量考慮。
P 35. 會上 同意 ，一 個更 合乎 現 實 的情 景會 涉 及釋 放一個 P
油缸的 10%內容。”
Q Q
R 該環評報告第 10.9 列表提供了以油缸年期表述自大氣式表面 R
油缸災難性損失 100%燃料和故障頻率歷史資料的來源。此
S S
外 ，ERM 曾 查 閱 重 大 危 險 事 故 資 料 庫 ， 並 且 從 中 找 到 自 儲
T T
存 器 皿 災 難 性 釋 放 燃 料 事 故 的 紀 錄 。 在 這 方 面 ，ERM 採 用
U U
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A A
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了製作通用 QRA 的方法，而該環評報告第 10.5.1.3 段如此
C 撮述相關程序： C
D D
“頻率分析的方法乃建基於運用類似系統的全球歷史數
據，並因應本地情況而對之作適當修改。曾為建議中設
E E
施進行的早前研究亦已予覆核，以確保方法和數據一
致。”
F F
然 而 ， 當 Sourirajan 先 生 所 領 導 的 E R M 小 組 考 慮 如 何 對 待 災
G G
難 性 瞬 間 100%損 失 的 情 景 時 ， 他 們 不 認 為 有 必 要 進 行
H H
QRA。因此，該環評報告第 10.5.2.8 段表達了除 10%損失
I 的情景外，其他情景均毋須進行 QRA 的決定（見上文第 38 I
J
段 ）。 報 告 指 出 ， 唯 一 “ （ 導 致 溢 出 壆 牆 ） 對 場 外 造 成 影 響 J
的情景結果”是 10%損失的情景，而其影響是對海洋造成，
K K
而非對紹榮鋼廠造成。
L L
68. 該環評報告顯示，災難性瞬間 100%損失的情景得
M M
到 ERM 小 組 辨識 ， 但他 們決 定 不 製作 QRA。 假 如曾 進行
N N
QRA，則不但有必要評估該情景發生的頻率，而且有必要評
O 估該情景一旦發生將可能造成的死亡人數（後者更可能是 主 O
要 的 評 估 項 目 ）。 死 亡 人 數 — 具 體 地 說 ， 紹 榮 鋼 廠 內 的 死 亡
P P
人數 — 沒有被評估。可能造成這些死亡個案的災難性瞬間
Q Q
100%損失情景的頻率，並無按照與附件 4 一致的基礎予以
R 評估。 R
S S
69. 原訟法庭法官貝偉和在災難性瞬間 100%損失的情
T T
景就第 3.3.10.1 條而言已獲辨識的基礎上處理案件。貝偉和
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法官留意到職安實驗室報告指該環評報告沒有辨識該情景而
C 紹榮指該說法不準確，然後表示： C
D D
“該環評報告確有辨識 100%瞬間損失的情景，並確有予
以評估。”
E E
F 與訟雙方在原訟法庭席前必定在這事情上持相同立場，因為 F
法官在表達他在本案這方面需要裁決的爭議點時，只是表述
G G
沒有根據第(ii)段製作 QRA：
H H
“(2) 署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針
I I
對瞬間釋出油缸 100%內容的定量風險評估時，是
否合法地行事？
J J
(3) 署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針
K 對瞬間釋出油缸 100%內容的定量風險評估時，是 K
否在公共法的意義上合理地行事？”
L L
紹榮在下級法庭敗訴的理由
M M
N 70. 紹榮在貝偉和法官席前敗訴，因為法官裁定第 N
3.3.10.1 條 第(ii)段 沒 有 要 求 就 所 有 已 辨 識 的 危 險 情 景 進 行
O O
QRA。他裁定“就署長判斷為需要處理和評估的所有 該等情
P P
景進行 QRA 便已足夠。”法官不認為“ 有需要一字不差地
Q 嚴格遵守 TM 和 SB”。基於前述理由，本院認為該裁決錯 Q
誤。上訴法庭並不贊同這處理方法。
R R
S S
71. 上訴法庭以不同方式界定該爭議點。高等法院首
T 席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬均沒質疑災難性瞬間 T
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100%損失 的情 景 已獲 辨識 ， 意思 是 該情景 獲確認 曾在 大氣
C 燃油缸庫的歷史上發生。然而，馬道立法官裁定這情景並不 C
可信或適用，而司徒敬法官裁定這情景並沒有獲辨識“作為
D D
可預估或適用或在本案中可預期或預料會出現的情景，而只
E E
是作為一般而言可發生於燃料缸的情景”。司徒敬法官認為
F 涉案爭議點是該情景是否與該燃料庫有“關聯”，而這觀點 F
得到馬道立法官大致認同。要解決該爭議點，便要找出就該
G G
項目而言，該情景是否預期或預估會出現或是否適用於該項
H H
目，而法官對該問題給予否定的答案，因此不認為該情景就
I 第 3.3.10.1 條第(i)段的目的而言獲得“辨識”，因此維持署 I
長的決定不變。
J J
K K
72. 兩個下級法庭採用的處理方法實際上無甚分別。
L 倘若署長認為某個情景在當前項目下沒有預估、預期或預料 L
出現 ， 這便 足 以否 定 根據 3.3.10.1 條第(i) 段 進行 情 景辨 識
M M
（上訴法庭）或支持將該情景排除於第(ii)段下的 QRA 之外
N N
（ 貝 偉 和 法 官 ）。 只 要 理 解 到 以 下 一 點 ， 上 訴 法 庭 的 處 理 方
O 法便不能成立：為了滿足附件 4 的嚴格要求，QRA 必須是既 O
通用且符合指定項目需求，而所採用的方法是查看同類項目
P P
的歷史以搜尋相關情景，從而根據第 (i)段辨識情景，然後根
Q Q
據 該 歷 史 和 當 前 項 目 的 特 性 來 量 化 風 險 ， 即 製 作 符 合 第(ii)
R 段 目 的 的 QRA。 正 如 石 仲 廉 法 官 裁 定 ， 貝 偉 和 法 官 的 處 理 R
方法不能成立，因其不符合“按照附件 4 所列準則衡量（某
S S
一已辨識情景的）風險的要求”。
T T
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73. 因此，上訴必須得直，而除非本院行使酌情權拒
C 絕給予濟助，否則署長根據第 8(3)和 10 條作出的決定須被 C
推翻。根據第 8(3)條推翻決定，將必然摧毁第 6(3)條下的決
D D
定的有效性，而機管局所進行的程序將“凍結”在局方須向
E E
署長提交一份符合 SB 和 TM 要求的環評報告的階段。
F F
74. 資深大律師李志喜女士連同大律師李煥文先生代
G G
表作為有利害關係一方的機管局出庭。李女士陳詞指，如今
H H
已不能提交滿足 SB 要求的新 環評報 告，因為 SB 的有效 期已
I 屆滿。這論點乃建基於 SB 第 4.1 條，其規定： I
J J
“本環評研究概要於發出後 24 個月期間有效。假如環評
研究未有在該期間展開，則申請人須向署長重新申請環
K K
評研究概要，方可展開環評研究。”
L L
75. 該條要求在 24 個月內“展開環評研究”，但並無
M 要求研究須在 24 個月內完成。第 4.1 條並無禁止修改現有環 M
N
評報告。再者，若然經修改的環評報告確實一如所料般出 N
現，署長就其作出的決定可乘早前對現有環評報告的考慮及
O O
公眾和環諮會的意見之便。完成該步驟的延誤不應遠超過該
P 條例所訂明的時間。 P
Q Q
行使酌情權
R R
S 76. 剩下來要處理的是酌情權的問題。代表署長的資 S
深大律師余若海先生和代表機管局的資深大律師李志喜 女士
T T
提出，本院若然本會裁定針對貝偉和法官的命令的上訴得
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直，應當行使歸屬原訟法庭的酌情權，拒絕判給所尋求的濟
C 助。 C
D D
延遲展開法律程序
E E
F
77. 行使對行政決定進行司法覆核的司法管轄權，是 F
把 法 治 應 用 於 行 政 權 力 的 運 用 （ Attorney-General (NSW) v. Quin
G G
(1990) 170 CLR 1 第 3 5 頁 ）。 當 權 力 受 托 者 未 能 遵 守 用 以 約 制
H 該權力的行使的條件時，法院的職能和責任是推翻看來是該 H
I
權力的行使，除非有重大的理據支持拒絕給予濟助，但正如 I
Bingham of Cornhill 勳 爵 在 Berkeley v. Environment Secretary
J J
[2001] 2 AC 603 一 案 第 6 0 8 頁 裁 定 ， 一 旦 法 庭 裁 定 權 力 受 托 者
K 濫用權力，則拒絕批予濟助的理據“非常有限”。在本案 K
L 中，紹榮所尋求的“推翻決定”命令乃屬王座法院藉發出移 L
審令狀而給予的一類命令。法庭一直宣稱具有酌情權，在延
M M
遲 的 情 況 下 拒 絕 以 移 審 令 方 式 批 予 濟 助 （ 例 子 之 一 是 The
N
Queen v. Sheward (1881) 9 QBD 741 一 案 ）。 在 本 案 中 ， 署 長 和 機 N
O 管局均提出延遲為主要理據，要求本院拒絕判給濟助。 O
P P
78. 在 相 對 近 期 ， 香 港 法 庭 在 普 通 法 下 （《 高 等 法 院 條
Q 例 》（ 第 4 章 ） 第 1 2 ( 2 ) 條 ） 擁 有 的 酌 情 權 已 經 由 條 例 和 法 院 Q
R
規則修改，而相類的修改也在英格蘭出現。“延遲”這項理 R
據令《高等法院條例》第 21K(6)條適用︰
S S
T “凡原訟法庭認為在提出一項申請司法覆核時有不當的延 T
遲，如法院認為批予所尋求的濟助相當可能會對任何人
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造成實質困難或在實質上對任何人的權利造成損害，或
會有損良好的行政運作，可拒絕批予—
C C
(a) 提出該項申請的許可；或
D D
(b) 該項申請所尋求的任何濟助。”
E E
延遲的問題亦令人關注到《高等法院規則》第 53 號命令第
F 4(1)條規則︰ F
G G
“申請司法覆核的許可，須從速提出，並無論如何均須在
申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭
H H
為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。”
I I
這些條文反映英國 《1981 年最高法院法令》第 31(6)和(7)
J J
條 以 及 當 地 前 《 最 高法 院 規 則 》 第 53 號 命 令 第 4(3) 條 規
K 則 。 這 些 條 文 之 間 的 關 係 曾 引 發 某 些 爭 論 ， 但 在 R v. Dairy K
Tribunal, Ex parte Caswell [1990] 2 AC 738 一 案 得 到 解 決 ， 案 中
L L
G o f f o f Chieveley 勳 爵 表 示 認 同 R v. Stratford-on-Avon DC, Ex parte
M M
Jackson [1985] 1 WLR 1319 一 案 ， 而 且 指 出 （ 見 該 案 彙 編 第 7 4 7
N 頁 B）︰ N
O O
“……凡未有從速並無論如何在三個月內提出司法覆核許
可申請，法庭可以延遲為由拒絕給予許可，除非法庭認
P P
為有好的理由延展期限；不過，法庭即使認為有好的理
由，假如認為給予所尋求的濟助相當可能會造成如第
Q 31(6)條所指的困難或損害或會有損良好的行政運作，則 Q
仍可拒絕給予許可（或如已給予許可，拒絕給予實質濟
R 助）……” R
S 79. 由此可見，除非濟助申請人未有“從速並無論如 S
T 何在三個月內”申請許可，或除非法庭認為批予濟助“相當 T
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可能會造成……困難或損害或會損害良好的行政運作”，否
C 則法庭沒有理據拒絕批予濟助。本院現首先考慮是否存在任 C
何“不當延遲”。
D D
E
時間是否由作出第 6(3)條下的決定之日開始計算？ E
F F
80. 陳詞指出，假如該環評報告有缺陷，則紹榮理應
G G
根 據 第 6 ( 3 ) 條 挑 戰 署 長 的 決 定 ， 因 此 時 間 由 2 0 0 2 年 6 月 11
H 日該決定作出當天起計算。由於該司法覆核許可申請直到 H
I
2 0 0 2 年 11 月 1 日 才 提 出 ， 遠 超 三 個 月 的 期 限 ， 因 此 署 長 一 I
方 陳 詞 指 已 證 明 紹 榮 有 所 延 遲 。 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 則 提
J J
出反駁，陳詞指針對該第 6(3)條下的決定提出司法覆核申請
K 為時尚早。該第 6(3)條下的決定的唯一後果，是讓該環評報 K
L 告可公開地廣而告之，然後展開公眾諮詢期以及將該環評報 L
告呈交環諮會。公眾和環諮會會提出何等事項是無法預知
M M
的，署長後來亦非必然會批准該環評報告和發出環境許可
N
證。該第 6(3)條下的決定並不影響紹榮的權益，而紹榮就該 N
O 環評報告提出的意見旨在促使署長不以損害該些權益的方式 O
行使他在第 8(3)和第 10 條下的權力。批予環境許可證或不
P P
設進一步條件的許可證，並非署長根據第 6(3)條所作決定的
Q Q
必然後果。
R R
81. 在公眾諮詢期間，紹榮對該環評報告提出意見，
S S
包括以下事項︰
T T
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“未有評估油缸庫一旦溢出所造成的影響。因如此溢出而
起的排放，可產生高濃度易燃氣體。氣體濃度及其在工
C 廠高溫運作下的影響，均未獲處理。” C
D D
隨後亦提出以下意見︰
E E
“將排放航空燃料蒸氣的設備置於一極高溫處理和熔爐運
F 作設施的毗鄰，並不安全。在此情況下，任何溢出事故 F
均會帶來災難。”
G G
署長明白到該信函提出對煤油從壆溢出的關注。他在回覆書
H H
第 12 段表示︰
I I
“此外，評估已考慮現場引燃和從壆溢出的風險。已設有
J 多項安排，將溢出局限在煤油庫範圍內。因此，油缸庫 J
的事故不會造成場外陸上風險。”
K K
82. 實質上，紹榮表達對一個情景的關注，即燃料泄
L L
露、從壆溢出及流進工廠，導致災難性後果。這理應驅使署
M M
長 要 求 一 個 涵 蓋 該 情 景 的 QR A， 但 署 長 的 回 覆 與 該 環 評 報
N 告互相呼應，並排除該情景。假如署長曾按照 TM 處理該情 N
景，則署長根據第 8(3)條作出決定時，紹榮的意見理應令該
O O
環評報告遭否決，無須透過質疑第 6(3)條下的決定來提出該
P P
爭議點。在第 8(3)條下的決定出現之前質疑第 6(3)條下的決
Q 定屬為時尚早，因為署長可能在考慮過紹榮的意見後否決該 Q
環評報告。因此，在紹榮是否有延遲的問題上，時間並非由
R R
第 6(3)條下的決定當天開始計算，而無論如何，該決定屬臨
S S
時決定。
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83. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 倚 賴 R (Burkett) v.
C Hammersmith LBC (HL(E)) [2002] 1 WLR 1593 一案 來 確 立 時 間 應 被 C
視作由何日開始計算。案中一所地方規劃局於 1999 年 9 月
D D
15 日議決在某項條件獲得滿足的前提下批出發展規劃許可，
E E
而申請人於 2000 年 4 月 6 日申請許可針對該決議提出司法
F 覆核，但於該日，三個月的申請期限早已屆滿。後來該條件 F
獲得依從，當局亦於 2000 年 5 月 12 日批出規劃許可，申請
G G
人 的 權 利 因 而 受 到 影 響 。 Steyn 勳 爵 指 出 （ 見該案彙編第 1 6 0 7
H H
頁 C）︰
I I
“該決議在法律上並非產生權利和義務的法律行為。該決
J 議並非必然會演化成確實批予規劃許可。在此等情況 J
下，當批予實質規劃許可的決定受到質疑時，如果法庭
K 可以透過具追溯力的判決堅稱申請人理應早前已動議針 K
對 一 項 ‘屬 於 他 的 不 滿 的 真 實 基 礎 ’ 的 初 步 決 定 提 出 司 法
覆核，會叫人摸不着頭腦。”
L L
M 案中法院裁定時間由批予規劃許可當天開始計算。由此類 M
推，令紹榮的權利和權益受影響的決定，是根據第 10 條批
N N
予機管局環境許可證的決定。
O O
P 時間何時終止計算？ P
Q Q
84. 紹榮申請許可之時，乃在決定批出環境許可證的
R 三 個 月 之 內 ， 亦 在 決 定 根 據 第 8 ( 3 ) 條批 准 該 環 評 報 告 的 三 個 R
S
月之內。紹榮尋求許可申請移審令，以推翻該兩項決定。當 S
時紹榮尚未收到它賴以提出有關沒有進行 QRA 這項修訂理
T T
據的職安實驗室報告，而直到 2003 年 7 月 23 日，紹榮才修
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訂司法覆核申請，提出該項理據。署長和機管局陳詞指，這
C 情 況 構 成 觸 發 法 庭 行 使 酌 情 權 拒 絕 批 予 濟 助 的 因 素 。 在 King C
v. East Ayrshire Council [1998] SLT 1287 一 案 中 ， 蘇 格 蘭 土 地 法 庭
D D
庭 長 Rodger 勳爵 代 表 該 法 庭 發 言 時 表 示 （見該案彙編第 1 2 9 5
E E
頁 ）：
F F
“ 備受肯定的是，根據公眾利益要求，在良好的行政
G 運作下，為對受到某項決定影響的人公平起見，除非有 G
絕對必要，否則不應一直不明確告知公共機構和第三方
H 該 項 決 定 的 法 律 效 力 （ 按 Diplock 勳 爵 在 O’Reilly v. Mackman H
[1983] 2 AC 一 案 第 2 8 0 頁 H 至 2 8 1 頁 A 所 言 ） 。 本 案 呈
請人要求本庭依據她從一開始便可倚賴的基礎來減損答
I I
辯人的決定，但她當時並無提出該基礎，寧願提出另一
項論據攻擊他們的決定……法庭當然可以考慮新出現的
J 事宜以及批出與原本所要求者有別的補救方法。若然情 J
況合適，即使案件已進入尾聲，法庭也可如此行，但在
K 決定是否以另一基礎批出補救方法時，法庭一定不可忽 K
略 Diplock 勳 爵 所 形 容 的 良 好 行 政 運 作 下 的 較 廣 泛 利
益……”
L L
M 85. 然而，在本案中，該修訂並沒有引致延遲。當時 M
該申請已排期於兩個月後進行聆訊。再者，雖然缺乏所需
N N
QRA 是 用 以 支 持 尋 求 經 修 訂 加 入 的 濟 助 的 新 理 據 ， 但 實 質
O O
上它不外乎具體地展現原本申請中一項較為寬泛的不滿：
P P
“40. ……該報告不符合備忘錄的要求，理由為未有處理
Q 所有合理危險情景，而且環評所採用的多項假設和 Q
方法都值得商榷。
R R
41. ……機管局在其環評報告中處理危害人命的評估時
（報告第 10 段），理應根據技術備忘錄附件 4 和
S S
22 所提供 的 標準衡 量 對人命 的危害 ，該 等 標準包
括：
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41.1 辨識可能導 致 有人死 亡的所有 與海上運 輸、
碼頭輸送、油缸庫存和管道運輸航空燃料有
C 關聯的危險情景； C
41.2 進行定 量風 險評估 ， 從個人和 社會層面 表述
D D
對人口的風險；
E 4 1 . 3 按 照 技 術 備 忘 錄 附 件 4 規 定 的 ‘對 人 命 的 危 害 E
衡量標準’，對個人風險與社會風險進行比
F 較；及 F
… …”
G G
H 86. 上述修訂純粹把焦點集中放在審批程序在哪一個 H
具體方面出錯。
I I
J 87. 因此，與延遲有關的唯一一段時間是 2002 年 8 月 J
K 2 8 日 批 出 環 境 許 可 證 當 天 直 至 同 年 11 月 1 日 申 請 司 法 覆 核 K
許可當天一段時間。這段時間並無超越第 53 號命令第 4(1)
L L
條規則所訂明的期限。但問題是，該申請是否“從速”提
M M
出？答案須視乎所有相關情況而定。一方面，機管局希望進
N 行興建一項有需要的設施的計劃和工程，成事亦合乎公眾利 N
益；另一方面，紹榮關注在其廠房毗鄰土地興建煤油庫將危
O O
害人命安全，而這疑慮未獲該環評報告紓解，反而得到紹榮
P P
最 初 從 McInnis 工 程 有 限 公 司 取 得 的 報 告 確 認 。
Q Q
88. McInnis 的 報 告 日 期 為 2 0 0 2 年 1 0 月 1 6 日 ， 其 內 容
R R
審 視 McInnis 於 2 0 0 2 年 7 月 1 0 日 公 眾 諮 詢 期 結 束 前 “ 取 閱 ”
S 的該環評報告。倘若紹榮在未取得專家意見提出合理理由挑 S
T 戰署長的決定前便申請司法覆核許可，該挑戰很可能從一開 T
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始就因缺乏基礎而失敗。雖然要以客觀方式衡量是否有延
C 遲，但在本案情況下，必須容許合理時間以索取和深入理解 C
一份就該環評報告複雜詳細的內容而撰備的專家報告。案中
D D
沒 有 證 據 顯 示 花 在 製 備 和 利 用 該 份 McInnis 報 告 的 時 間 不 合
E E
理。
F F
89. 在上述情況下，批出環境許可證與展開法律程序
G G
之間的時間，支持本院裁定該司法覆核許可申請屬從速提
H H
出 。 因 此 ， 案 中 不 存 在 《 高 等 法 院條 例 》 第 21K(6)所 指 的
I “不當的延遲”。 I
J J
一般酌情權
K K
90. 第 21K(6)條和第 53 號命令第 4(1) 條規則下的時
L L
限，沒有令原訟法庭在司法覆核程序中拒絕批予濟助的酌情
M M
權 罄 盡 。 正 如 英 國 上 訴 法 院 法 官 Hobhouse 在 Credit Suisse v.
N Allerdale B.C. [1997] QB 306 一 案 第 355 頁 指 出 ： N
O O
“法庭在決定是否批予補救時具有廣泛酌情權，可考慮眾
P 多因素，包括良好行政運作的需要、延遲、對第三方的 P
影響、批予相關補救的實際效用……
Q 如討論指出，這些因素亦轉而為行政法的理論基礎 Q
帶來挑戰……法庭在司法覆核程序中拒絕推翻的越權決
R 定，享有何種地位？這類決定原則上須被視為“無 R
效”，但法庭行使酌情權的效果是容許該決定繼續有
S
效……” S
T T
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不 過 ， 賀 輔 明 勳 爵 在 Berkeley [2001] 2 AC 603 一 案 第 616 頁 指
C 出，“即使在本地法律下，法庭也只會在特殊情況下行使酌 C
情權拒絕推翻一項已被裁定為越權的決定。”
D D
E E
91. 表面看來，紹榮有權得到補救。紹榮、公眾人
F 士、環諮會和署長均有權從該環評報告中得知在紹榮工廠毗 F
鄰 興 建 煤 油 庫 會 對 人 命 造 成 多 大 風 險 （按定 量 方 式 評 估 ）。 在
G G
缺乏該資料的情況下，該環評報告不應獲批准。如要法庭拒
H H
絕對署長根據第 8(3)和 10 條作出的決定進行司法覆核，便
I 先要提出某些特殊理由以作支持。 I
J J
92. 資深大律師余若海先生和資深大律師李志喜女士
K 繼而陳詞指，假如推翻署長的決定，則機管局和公眾利益會 K
L 受損、將引致困苦情況，以及會對良好運作造成傷害。推翻 L
署長的決定無疑會涉及重新進行至少由提交新一份環評報告
M M
這階段開始的過程，結果會令煤油庫的興建和竣工出現延
N N
遲。
O O
93. 當前無法精確地量度延遲。然而，可合理地假
P P
設，在現有環評報告中加插充分的 QRA 不會涉及資深大律
Q 師李志喜女士提出令人憂慮的“回到原點”景況。除針對 Q
R
“所有危險情景”的 QRA 外，其他爭議點經已處理，意見 R
亦已收集和評估。假如所需的 QRA 完成後發現對人命並無
S S
構成不可接受的風險，則在該條例訂明的期間後不久便應能
T 發出新的批准和環境許可證。相反，假如發現必須或應當採 T
U U
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- 56 -
A A
B B
取更多緩解措施以消除不可接受的人命風險，則為達致這目
C 的而引起的延遲乃屬必須接受的延遲。這種延遲並不足以支 C
持法庭拒絕批予濟助；該延遲反而會確保該條例、TM 和 SB
D D
得到遵守，同時有助保障性命安全，合情合理。當尋求移審
E E
式補救的目的是確保消除不可接受的人命風險時，拒絕批予
F 濟助的酌情權必須盡量收緊，因為對性命構成威脅的風險 F
“ 必 須 接 受 最 嚴 謹 的 檢 視 ” ： 按 Bridge of Harwich 勳爵 在 Reg.
G G
v. Home Secretary, Ex parte Bugdaycay [1987] 1 AC 514 一 案 第 531 頁
H H
所言。
I I
機場燃料供應
J J
K 94. 叧一個要考慮的問題，涉及推翻命令對香港國際 K
L 機場因應使用其設施的航機的要求而供應燃料的能力可能造 L
成何等影響。因需要各種批准而已招致的延遲和額外費用
M M
（環境許可證及訴訟所花的時間除外）並非問題所在。本院
N N
現要行使酌情權，決定應否下令推翻涉案決定。
O O
95. 有說延遲興建煤油庫將會對香港國際機場往後多
P P
年滿足航機燃油需求的能力帶來嚴重影響。若然無法滿足該
Q 需求，便將要實行燃油配給，這會對經由香港的國際航空交 Q
R
通產生不良影響，也會對香港特區造成嚴重經濟後果。若然 R
情況確是如此，則較早前出現的以下情況着實令人驚訝：當
S S
紹榮透過其代表律師提議根據《香港終審法院條例》第 27C
T 條從原訟法庭直接上訴至本院以期加快進度時，署長沒有表 T
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- 57 -
A A
B B
示同意，機管局更沒有作出回應。其後，紹榮透過其代表律
C 師提出在上訴法庭席前支持申請加快聆訊進度，然後再發函 C
提醒，到了一個月後，機管局的代表律師才轉達回覆，其內
D D
容表示留待紹榮提出申請。
E E
F 96. 機管局存檔一份由機管局航空物流業務組助理總 F
G 經 理 A A N Ebrahim 先 生 所 作 的 誓 章 。 其 後 各 方 進 行 一 些 信 件 G
來 往 ， 目 的 是 闡 明 或 確 認 某 些 要 點 。 Ebrahim 先 生 在 其 誓 章 內
H H
宣稱，假如環境許可證遭撤銷，則香港國際機場將“無從應
I
付 2 0 0 7 年 ……和 2 0 0 9 年 的 預 期 航 空 燃 油 需 求 。 ” I
J J
97. 已存檔的資料顯示，除環境許可證外，興建煤油
K K
庫所需的許可證直到 2005 年 4 月 12 日仍在領取。
L L
98. 不 論 原 因 為 何 ， Ebrahim 先 生 的 誓 章 顯 示 ， 按 照 目
M M
前的時間表，煤油庫的“預期竣工日為 2008 年 10 月”。因
N N
此 ，2007 年 的 問 題 不 會 受 到 推 翻 環 境 許 可 證 影 響 ； 至 於
O 2009 年的問題 ，若然快速呈交 新一 份環評報告， 而該報告 O
顯示涉案項目並無對人命造成不可接受的風險，該問題便可
P P
解 決 。 機 管 局 的 代 表 律 師 向 紹 榮 的 代 表 律 證 確 認 ， Ebrahim 先
Q Q
生誓章中該段內容不準確。
R R
99. 也 許 有 關 延 遲 並 非 像 Ebrahim 先 生 就 其 第 一 份 誓 章
S S
宣誓時所恐怕般嚴重。他的誓章指出，當三號風球懸掛時，
T T
燃油將暫停運送到位於沙洲的現有航空燃油接收設施及擬在
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- 58 -
A A
B B
西碼頭設置的接駁點，直至風球除下為止。在這段期間，機
C 場的油缸繼續按需要供應燃油，因而消耗已儲存的燃油。由 C
於接收設施和西碼頭的吞吐量有限，補充一個機場油缸可能
D D
需要數天時間。然而，香港三號颱風統計數字分析顯示，每
E E
年有 3.3 個平均連續 24 小時達該威力的颱風，而 1999 年的
F 情況最差，曾經歷八個平均持續 27.5 小時的颱風。根據這些 F
統計數字，在三號風球懸掛時暫停吞吐量並不會耗盡機場油
G G
缸 內 的 燃 油 。 到 2006 年 底 ， 該 些 油 缸 的 儲 存 容 量 將 達
H H
221,000 立方米，其中每天只會提取 15,800 立方米（這是
I Ebrahim 先 生 為 了 舉 例 而 假 設 的 數 字 ） 作 燃 油 補 充 之 用 。 油 缸 I
由接收設施補給，其最高吞吐量為 16,800 立方米。西碼頭
J J
亦可在三號風球除下後投入服務，它的吞吐量是每天 3,000
K K
立方米。一次歷時 24 小時的三號颱風吹襲過後，四至五天
L 內將能完成補充曾於颱風吹襲期間提取的燃油。 L
M M
100. 本院席前的證據，不足以證明因推翻批准決定和
N N
發出環境許可證的決定而產生的任何延遲將會或相當可能會
O 引致有需要在香港國際機場實施燃油配額安排。 O
P P
101. 署長未能確立其他理據以支持拒絕頒下紹榮表面
Q Q
有 權 得 到 的 “ 推 翻 決 定 ”命 令 。
R R
102. 根據《高等法院條例》第 21K(1)(a)條，作出（或
S S
拒絕作出）推翻命令的司法管轄權歸原訟法庭所有。該庭法
T 官貝偉和曾經指出，即使他裁定任何一項司法覆核理據成 T
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A A
B B
立，他仍會行使酌情權拒絕給予濟助。他列舉四個理由解釋
C 該觀點： C
D D
1. 於 2002 年 6 月 11 日作出第 6(3)條下的決定後，
E E
紹榮曾 延 遲 展 開 法 律 程 序 。
F F
2. 貝偉和法官認為紹榮的案由“大致屬技術性
G G
質”。
H H
3. 紹榮應可但沒有在公衆諮詢階段提出其立場。
I I
J J
4. 即使現時的決定遭推翻，再作的決定也將與 2002
K 年 8 月所作者相同。 K
L L
因此，為了公衆和良好行政運作的利益着想，涉案項目“本
M 會獲准繼續進行”。 M
N N
103. 基於上述各項理由，貝偉和法官錯誤地裁定該等
O O
受 質 疑 的 決 定 有 效 ， 亦 錯 誤 地 裁 定 紹榮曾延 遲 展 開 法 律 程
P 序。紹榮的案由喚起大眾關注一項威脅人命安全且未獲量化 P
Q
的風險，絕非純屬“技術性質”。至於貝偉和法官提出的第 Q
三個理由，紹榮曾在公衆諮詢期間概括地提出燃油溢出帶來
R R
災難的風險。最後，署長考慮 過載有所需 QRA 的環評報告
S 後將作何決定，根本不可能預知。因此，貝偉和法官可能行 S
T T
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- 60 -
A A
B B
使其酌情權的方式將屬錯誤，而本院須決定他理應作出何等
C 命令。 C
D D
命令
E E
F
104. 根據《香港終審法院條例》第 17 條，本院推翻上 F
訴法庭裁決的司法管轄權涵蓋該法庭的任何權力。根據《高
G G
等法院條例》第 13(4)條，上訴法 庭聆訊和決定原訟法庭上
H 訴案件的司法管轄權涵蓋原訟法庭的一切權限和司法管轄 H
I
權。因此，本院必須作出的命令是上訴法庭本應作出的，而 I
該命令是原訟法庭本應作出的。
J J
K 105. 因此，本院頒令如下： K
L L
(1) 紹榮針對上訴法庭裁決的上訴得直。
M M
N (2) 取消上訴法庭的命令，並改為下令： N
O O
(a) 紹榮針對原訟法庭判決的上訴得直。
P P
(b) 取消原訟法庭的判決，並改為下令：
Q Q
R R
(i) 推翻環境保護署長於或約於 2002 年 8 月 2
S 日根據《環境影響評估條例》第 8(3)條批 S
准一份由機管局向署長提交、關於擬建一
T T
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- 61 -
A A
B B
個永久性航空煤油庫的環境影響評估報告
C 的決定； C
D D
(ii) 推翻署長於或約於 2002 年 8 月 28 日根據
E E
《環境影響評估條例》第 10 條向機管局
F 批出附有 EP-139/2002R 號條件的環境許 F
可證的決定。
G G
H (3) 下令署長支付紹榮鋼鐵有限公司在原訟法庭、上 H
I
訴法庭和終審法院程序中的訟費，金額須予評 I
定。
J J
K K
L L
M （包致金） （陳兆愷） （李義） M
終審法院常任法官 終審法院常任法官 終審法院常任法官
N N
O O
P P
（馬天敏） （布仁立爵士）
Q Q
終審法院非常任法官 終審法院非常任法官
R R
S S
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- 62 -
A A
B B
上 訴 人 ： 由 西 盟 斯 律 師 事 務 所 轉 聘 御 用 大 律 師 Nigel Pleming
C 先生和大律師葉靜思女士代表 C
D D
答辯人：由律政司轉聘資深大律師余若海先生和大律師石善
E E
明先生代表
F F
有利害關係的一方由霍金路偉律師事務所轉聘資深大律師李
G G
志喜女士和大律師李煥文先生代表
H H
I I
[本譯文由法庭語文組翻譯，並經由湛樹基律師核定。]
J J
K K
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Q Q
R R
S S
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A A
B
B
[Chinese Translation – 中 譯 本 ]
C FACV 28/2005 C
D D
香港特別行政區
E 終審法院 E
終院民事上訴 2005 年第 28 號 F
F
（原高等法院上訴法庭民事上訴 2003 年第 350 號）
G G
_________________
H H
上訴人 紹榮鋼鐵有限公司
I I
（申請人）
J 對 J
K 答辯人 環境保護署署長 K
（答辯人）
L L
有利害關係 香港機場管理局
M
M 的一方
（有利害關係
N N
的一方）
O
_________________ O
P
主審法官： 終審法院常任法官包致金 P
終審法院常任法官陳兆愷
Q Q
終審法院常任法官李義
R
R 終審法院非常任法官馬天敏
S
終審法院非常任法官布仁立爵士 S
聆訊日期： 2006 年 6 月 12 至 16 日
T T
判案書日期： 2006 年 7 月 17 日
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- 2 -
A A
B B
_________________
C 判 案 書 C
_________________
D D
E 法院︰ E
F F
1. 此乃一宗上訴案件，要求推翻上訴法庭駁回針對
G G
原訟法庭法官貝偉和的決定的上訴判決。事緣答辯人（“署
H 長 ” ） 宣 稱 行 使 《 環 境 影 響 評 估 條 例 》（ 第 4 9 9 章 ）（ “ 該 條 H
例”）下的權力而作出兩項決定，上訴人紹榮鋼鐵有限公司
I I
（“紹榮”）入稟法院，對之提出質疑，而貝偉和法官駁回
J J
該質疑。
K K
2. 香港機場管理局（“機管局”）擬在一幅名為屯
L L
門 第 3 8 區 的 用 地 興 建 一 個 永 久 航 空 煤 油 庫 （ “ 煤 油 庫 ” ），
M 以作儲存航空煤油之用。煤油庫屬於該條例附表 2 第 1 部所 M
N 界定的“指定工程項目”。在沒有環境許可證的情況下興建 N
指 定 工 程 項 目 乃 屬 違 法 （ 第 9 ( 1 ) 及 2 6 ( 1 ) 條 ）， 所 以 機 管 局 必
O O
須進行該條例所訂明的程序，才能取得環境許可證。
P P
Q
3. 紹榮在毗鄰擬興建煤油庫之處的用地上營運一所 Q
煉鋼廠，廠內進行極高溫工序並儲存灼熱鋼鐵。紹榮關注到
R R
在太接近煉鋼廠的位置興建煤油庫，並擔心煤油可能從煤油
S 庫溢出到煉鋼廠，導致廠房失火，對人命和財產構成巨大威 S
T
脅。本案法律程序聚焦於發生煤油溢出的風險。 T
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- 3 -
A A
B B
4. 上訴法庭法官司徒敬在宣告上訴法庭多數主要判
C 決時，如此描述煤油庫擬議的佈局以及紹榮所關注的風險︰ C
D “17. 根據向署長提交的計劃，擬興建的油缸庫將包 D
含多個直徑 40 米、高 9 米的儲油缸，每個儲存容量為 3.5
E 萬立方米。在距離最接近紹榮物業邊界圍欄的油缸約 10 E
米處會建造一堵離壆面 4.6 米的壆牆，在壆牆之外有距離
壆面約 2.6 米的升高場地道路，令壆牆將作為護土牆。根
F F
據從中大致可得出如此描述的環評報告，‘由於動量激
增導致壆牆失效的潛在可能性有限’。建議亦包括在場
G G
地道路之外建造一堵安全牆，‘弓在一旦煤油溢出壆牆
時作為第二道防線。在油缸壆周圍的道路將設置雨水
H 渠，以收集任何從壆牆溢出的液體’。此外，在圍欄外 H
還有一個地方，該處將會有一個排水溝，並且計劃在這
I 個地方種植樹木。 I
18. 紹榮所擔憂的是動量激增導致煤油溢出壆牆，
J J
因為任何燃料流入工廠場地都顯然可能導致工廠失火，
對在該處工作的人員造成生命危險。可引致如此激增和
K 溢出的一個情形，曾在本上訴中以及在下級法庭席前提 K
及，即災難性油缸故障，意指在一瞬間或幾乎一瞬間失
L 去整個油缸所載的液體，導致煤油嚴重溢出壆牆。” L
M M
5. 機管局擬備了一份環境影響評估報告（“該環評
N 報 告 ” ）， 並 於 2 0 0 2 年 5 月 3 日 將 之 提 交 環 境 保 護 署 署 長 N
O （“署長”）批准。報告於 2002 年 6 月 14 日公開，讓公眾 O
發表意見。署長於 2002 年 8 月 2 日批准該環評報告，並於
P P
同年 8 月 28 日因應機管局的申請發出環境許可證，准許在
Q Q
符合條件下建造及營運煤油庫，條件之一是機管局應確保該
R 項目“按照獲批准的該環評報告所述資料及所有建議而設 R
計、建造及營運”。
S S
T T
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- 4 -
A A
B B
6. 紹 榮 於 2 0 0 2 年 11 月 1 日 申 請 許 可 ， 針 對 署 長 批
C 准該環評報告及發出環境許可證的決定開展司法覆核程序。 C
法 庭 於 2 0 0 2 年 11 月 1 3 日 給 予 許 可 。 及 後 訴 訟 所 提 出 的 爭
D D
議點，要求較為詳細地檢視該條例的條文。該條例大致遵循
E E
其他司法管轄區內類似法例的模式，但亦載有香港特有的條
F 文。 F
G G
該條例
H H
I
7. 該條例的目的一如條例詳題所宣明，是“就評估 I
某些工程項目及提議對環境的影響、就保護環境和就附帶事
J J
宜 訂 定 條 文 ” 。 這 目 的 管 轄 了 該 條 例 的 釋 義 （ Medical Council
K of Hong Kong v. Chow Siu Shek (2000) 3 HKCFAR 144 第 1 5 2 至 1 5 4 K
L 頁 ； Town Planning Board v. Society for the Protection of the Harbour Ltd L
(2004) 7 HKCFAR 1 第 1 3 至 1 4 頁 ）。
M M
N 8. 發出環境許可證的過程，隨着申請人提交一份工 N
O
程項目簡介而展開。該簡介必須符合由環境運輸及工務局局 O
長 發 出 的 “ 技 術 備 忘 錄 ” （ “ T M ” ）（ 第 5 ( 2 ) ( b ) 條 ）， 並 以
P P
廣 告 形 式 刊 登 於 行 銷 香 港 的 中 文 和 英 文 日 報 （ 第 5(2)(c)
Q 條 ）。 第 1 6 條 授 權 局 長 發 出 技 術 備 忘 錄 ， 就 包 括 下 述 事 項 Q
R
“列出原則、程序、指引、規定及準則”︰ R
S “(a) 工程項目簡介的技術內容； S
(b) 環境 影 響評 估 研究 概要 或 環境 影 響評 估 報告 的 技術
T T
內容；
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- 5 -
A A
B B
(c) 決 定 指 定 工 程 項 目 是 否 在 環 境 考 慮 方 面 屬 可 接 受
C 的； C
(d) 決定 環 境影 響 評估 報告 是 否符 合 環境 影 響評 估 研究
D D
概要的規定；
E …… E
F
( i) 環境許可證的發出； F
( j) 為指定工程項目施加環境監察與審核規定，作為環
G 境許可證的條件。” G
H H
局長已於 1997 年 5 月 16 日在憲報刊登關於“環境影響評估
I 程序”的 TM。根據第 16(5)和(6)條，TM 須在憲報刊登並 I
提交立法會會議省覽，而立法會如認為適當，可廢除該備忘
J J
錄。然而，該條例第 16(12)條明確規定 TM 並非附屬法例。
K K
縱然如此，第 16(4)條規定︰
L L
“當就第 5、6、8、10、12、13 及 14 條所指事宜作出決
M 定時，署長須以所有適用的技術備忘錄為指引。” M
N 9. 機管局將一份工程項目簡介呈交署長、按該條例 N
規定的方式刊登簡介， 並根據該條例第 5(1)(a)條向署長申
O O
請發出環境影響評估研究概要。這是發出環境許可證程序的
P P
下一步。署長於 2001 年 5 月 30 日發出環境影響評估研究概
Q 要 （ “ S B ” ）。 Q
R R
10. 當署長發出研究概要時，該條例第 6(1)條便要求
S S
申請人如此擬備環境影響評估報告︰
T T
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- 6 -
A A
B B
“按照……—
C (a) 環境影響評估研究概要的規定；及 C
(b) 適用於該項評估的技術備忘錄。”
D D
E 11. 其後，機管局擬備了該環評報告，並於 2002 年 5 E
月 3 日按第 6(2)條的規定把該環評報告送交署長“批准”。
F F
根 據 第 6(3)條 ， 署 長 須 在 接 獲 環 境影 響 評 估 報 告 的 60 天
G G
內，決定該項評估是否 —
H H
“(a) 符 合 環 境 影 響 評 估 研 究 概 要 及 技 術 備 忘 錄 的 規 定 ；
I 或 I
(b) 不 符 合 環 境 影 響 評 估 研 究 概 要 及 技 術 備 忘 錄 的 規
J J
定。”
K K
根據第 6(5) 條 ， 假如 署 長沒 有在 接 獲環 境影 響 評估 報 告的
L L
60 天內，以書面通知申請人該報告不符合環境影響評估研究
M 概要及技術備忘錄的規定，則署長須視作已決定該報告符合 M
環境影響評估研究概要及技術備忘錄的規定。在本案中，署
N N
長決定該環評報告符合 SB 和 TM。署長以日期為 2002 年 6
O O
月 11 日的信函通知機管局該環評報告適合供公眾查閱。此
P 舉符合第 6(4)條的規定︰ P
Q Q
“(4) 如署長決定環境影響評估報告符合環境影響評估
研究概要及技術備忘錄的規定，他須告知申請人何時須
R R
展示該報告以供公眾查閱，該廣告是否須載有任何特定
資料，以及是否須提交環境諮詢委員會或其屬下的小組
S 委員會。” S
T T
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- 7 -
A A
B B
12. 署長通知申請人發表環境影響評估報告以徵詢公
C 眾和環境諮詢委員會（“環諮會”）的意見後，申請人發表 C
該報告，並刊登廣告，表明備有該報告以供公眾查閱︰第
D D
7(1)和(2)條。在本案中，該環評報告於 2002 年 6 月 14 日至
E E
7 月 14 日期間供公眾查閱，收到意見書十三份，當中包括紹
F 榮所提交的意見。收到的意見也提交給環諮會轄下的環境影 F
響評估小組委員會，而該委員會採納該環評報告，並建議加
G G
入條件。當時沒有人對署長根據第 6(3)條決定該環評報告符
H H
合 SB 和 TM 的要求一事提出質疑。
I I
13. 該程序的下一步由該條例第 8(3)條訂明，其 規定
J J
如下︰
K K
“署長須在發生以下事情的 30 天內—
L L
(a) 公眾查閱期屆滿；
M M
(b) 接獲環境諮詢委員會的意見；或
N N
(c) 接獲第(1)款所指的資料，
O （以時間較遲的為準）批准，有條件批准或拒絕批准指 O
定工程項目的環境影響評估報告。”
P P
僅在有關於環境影響評估報告的公眾意見向署長提交時，他
Q Q
才可要求申請人提供他規定的進一步資料，以決定是否批准
R R
該報告︰第 8(1)和(2)條。 在本案中， 署長批准了機管局的
S 該環評報告，並以日期為 2002 年 8 月 2 日的信函通知機管 S
局，所展示的該環評報告已有條件地獲批。這是在貝偉和法
T T
官席前進行的法律程序中受到挑戰的第一項決定。
U U
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- 8 -
A A
B B
C 14. 收到批准後，署長遵照第 8(5)條將環境影響評估 C
報告置於登記冊內。該報告一經置於登記冊內，申請人便可
D D
就相關項目申請環境許可證。該條例第 10 條規定︰
E E
“(1) 任何人如欲建造或營辦或安排建造……指定工程項
F F
目……，須 —
G (a) 以署長批准的格式向署長申請環境許可證；及 G
(b) 在環境許可證的申請內提述登記冊上的環境影
H H
響評估報告；或
I (c) ……或 I
J (d) ……及 J
(e) 繳付訂明的申請費用。
K K
(2) 在批予或拒絕批予環境許可證時，署長須顧及 —
L L
(a) 登記冊上的經批准環境影響評估報告；
M M
(b) 是否可達致和維持可接受的環境質素；
N (c) 指定工程項目所導致或 經歷的環境影響是 否對 N
或相當可能會對人、植物、動物或生態系統的
O
健康或福祉造成損害； O
(d) 任何有關的技術備忘錄；
P P
(e) 根據本條例批准的任何 環境影響評估報告 或在
Q 批准內的條件；及 Q
(f) 根據第 7 條向他提交的對報告的意見（如有的
R R
話）。
S (3) …… S
(4) ……
T T
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- 9 -
A A
B B
(5) 署長可按其認為合適並在環境許可證內指明的條件
（如有的話），發出環境許可證。”
C C
15. 機管局提交了一份環境許可證申請。署長於 2002
D D
年 8 月 28 日批出有條件的環境許可證。這是紹榮在貝偉和
E E
法官席前進行的法律程序中挑戰的第二項決定。
F F
16. 紹榮陳詞指，儘管署長 曾根據第 6(3)條決定該環
G G
評報告符合 SB 和 TM 的要求，但該環評報告並不符合這些
H H
要求，所以既無法依照第 8(3)條合法獲批，亦不能成為署長
I 根據第 10(3)條決定是否批准環境許可證時所要考慮的獲批 I
准報告。與訟雙方取得並存檔由專家提交的若干報告後，對
J J
上述兩項決定提出質疑的理據於 2003 年 7 月 23 日在貝偉和
K K
法官席前進行的指示聆訊中予以修訂。紹榮依賴從英國職業
L 健康與安全管理局轄下的職業健康與安全實驗室（“職安實 L
驗室”）獲得的一份報告，提出多項理據，包括：
M M
N “39.1 建議中的煤油庫之風險評估（“該風險評估”） N
存在根本缺陷，因為它沒有辨識並評估與其中一
O 個航空燃料儲存缸出現災難性故障（即瞬間失去 O
100%缸內之物）有關的風險……
P P
39.2 該風險評估沒有辨識所有危險的情景，尤其是油
缸 出現災 難 性 故 障 的 情 景 ， 因 此 不 符 合 環 境 影 響
Q 評估研究概要的規定。 Q
R …… R
S 39.7 該 環 評 報 告 沒 有 辨 識 上 述 的 油 缸 出現災 難 性 故 障 S
情景，因此未能證明隨之而生的風險已降至最低
T 合理可行水平。” T
U U
V V
- 10 -
A A
B B
在本院席前，紹榮所提出的挑戰實質上僅建基於一項理據：
C 該環評報告沒有包含定量風險評估（“QRA”—本院即將審 C
視 這 個 術 語 ）， 即 涵 蓋 燃 料 油 缸 故 障 導 致 其 所 載 之 物 於 瞬 間
D D
或幾乎瞬間盡失的災難性情景的定量風險評估。
E E
F 第 6(3)條下的決定有何影響？ F
G G
17. 署長作出行動的時限和在不遵守時限的情況下適
H 用的預設條文，乃為確保申請環境許可證的過程既及時 且具 H
I
最終性質而設。聯同大律師石善明先生代表署長的資深大律 I
師余若海先生陳詞指，這些條文揭示該條例的目的之一是根
J J
據該條例高效地處理申請，因此第 6(3)條應理解為把最終性
K 質賦予到署長根據該款作出的決定，以致他在第 8(3)條下的 K
L 職能不涉及由他重新審視環評報告是否符合 SB 和 TM 的要 L
求。根據這一論點，第 6(3)條是決定環評報告是否符合 SB
M M
和 TM 要求的權力的關鍵來源甚至唯一來源。余若海先生陳
N
詞指，由於第 6(3)條下的決定沒有受到司法覆核的挑戰，因 N
O 此必須不可推翻地接受該環評報告已符合該些要求。根據該 O
觀點，對第 8(3)條下的批准決定以及隨之而根據第 10(3)條
P P
頒發環境許可證的決定提出的挑戰將會失敗。
Q Q
R
18. 第 6 及第 8 條的相互關係並非沒有困難之處，但 R
該關係的關鍵在於第 6(2)條，其訂明向署長提交環評報告的
S S
目的是送交署長“批准”。批准權僅由第 8 條授予。一旦根
T 據第 6(3)條決定環評報告符合 SB 和 TM 的要求，該報告便 T
U U
V V
- 11 -
A A
B B
隨即廣而告之和發表；但就根據第 8(3)條發出批准的目的而
C 言，上述決定僅屬臨時，既有可能通常根據公眾或環諮會的 C
意見（可能拒絕接受報告）而更改，也有可能獲肯定及納入
D D
批准報告的決定之中。
E E
F 19. 批准是過程中的一個關鍵點。環評報告的批准和 F
署長因而把該報告置入登記冊的安排，確立了由申請人提供
G G
與建設項目有關的完整信息、申請人對項目的環境影響的評
H H
估以及申請人為保護環境而建議採取的措施。這些問題是
I TM 和 SB 指明的問題，也是署長在決定是否向建設項目授予 I
環境許可時必須考慮的問題。將關於這些問題的信息和建議
J J
納入第 10 條程序的關鍵步驟，就是按照第 8(3)條決定批准
K K
環評報告。第 6(3)條表明立法意圖乃環評報告必須符合 SB
L 和 T M 的要求，因此批准不符合適 用 的 SB 和 T M 之要求的 L
報告便有違署長職責。批准環評報告的權力只能對符合這些
M M
要求的報告行使。TM 第 4.5.1(a)和(d)條訂明，只有在環評
N N
報 告 滿 足 SB 的 要 求 以 及 TM 中 的 環 境 原 則 和 標 準 的 條 件
O 下，才可批准環評報告。由於第 8(3)條下的決定只能在報告 O
公開展示一段時間後並且在考慮過公眾或環諮會提交的任何
P P
意見之後才可作出，批准環評報告的決定必然代表最終決定
Q Q
該報告符合適用的 SB 和 TM 的要求。根據第 8(3)條作出批
R 准環評報告的最終決定，包含先前根據第 6(3)條作出該報告 R
符合 SB 和 T M 的要求之 決定。
S S
T T
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A A
B B
20. 這兩項決定帶來不同後果。第 6(3)條下的決定啓
C 動公眾諮詢和提交給環諮會的過程；第 8(3)條下的決定則打 C
開發出環境許可證的大門。該兩項決定同樣涉及有關遵守
D D
TM 和 SB 的問題，但第 8(3)條下的決定是關乎發出環境許
E E
可證的最終和唯一決定。
F F
21. 誠然，假如在公眾諮詢期內沒有收到任何意見，
G G
則署長可能沒有理由重新考慮他在第 6(3)條下的決定，有意
H H
如此行的話也須說明理由。然而，根據第 6(3)條作出的決定
I 必 然 是 暫 時的 ； 根 據 第 8(3)條作 出 批 准 的 決 定是 關 於 滿 足 I
SB 和 TM 的最終決定。資深大律師余若海先生嘗試提出相反
J J
論 點 ， 並 引 述 Kowloon-Canton Railway Corporation v. Director of
K K
Environmental Protection（ 未 載 入 案 例 彙 編 ， 2 0 0 0 年 第 2 號 ，
L 2001 年 7 月 30 日）一案中環境影響評估上訴委員會的若干 L
言論以作支持。該委員會在其判詞第 27 頁指出，“第 6(3)
M M
條 下 的 決 定 應 謹 慎 處 理 ， 因 為 署 長 若 然 決 定 報 告 符 合 ［SB
N N
和 TM 的］要求，便不應在批准階段重新審議這項決定”。
O 然而，這項評論的背景顯示，該委員會當時不外乎在強調署 O
長作出第 6(3)條下的決定時應謹慎而行。該委員會指出，該
P P
決定一旦出錯，將導致浪費時間和金錢在公眾諮詢和提交給
Q Q
環諮會的過程之 中，而此言 必然正確 ，因為不符合 SB 和 T M
R 的報告不可能獲批准。在相關背景下，該委員會接納第 6(3) R
條下的決定屬暫時性質，而正因如此，作出該決定時必須謹
S S
慎行事，以免第 8(3)條下的最終決定指出第 6(3)條下的決定
T T
有錯。
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A A
B B
C 22. 在本案中，第 6(3)條下的決定被納入第 8(3)條下 C
批准該環評報告的決定之內，而經批准的該環評報告提供了
D D
按第 10 條發出的環境許可證的其中一項附加條件的內容。
E
假如第 8(3)條下的決定被推翻，則登記冊不會有經批准的環 E
F 評報告，而署長根據第 10(3)條行使其權力時也不會有環評 F
報告以供考慮。因此，本院有必要考慮下級法庭所曾處理的
G G
主要問題，即該環評報告事實上有沒有滿足 SB 和 TM 的要
H H
求。
I I
TM 和 SB 的詮譯和效果
J J
K 23. T M 和 SB 雖不是立法 文書，但表 述 為施加責任和 K
訂明程序。為確定該環評報告是否符合 TM 和 SB 的要求，
L L
必須正確理解 T M 和 SB 的條款 。T M 和 SB 同屬技術文 書，
M M
須從一名妥為明白它們所產生的法律要求的專業風險評估者
N 的角度理解它們的內容。TM 和 SB 界定了第 8(3)條下的權 N
O
力的範圍，並為行使該權力設立條件，即使這些文件的含義 O
可能要在不採用法例詮釋規則的情況下確定。署長對於 TM
P P
和 SB 有何要求的看法，不足以確立他合法地行使第 8(3)條
Q 下的批准權；根 據第 6(1)條 ，相關 標準是 T M 和 SB 實 際上 Q
R
有何要求以及該環評報告是否符合這些要求。由於 TM 和 SB R
有 何 要 求 乃用 以 確 定 第 8(3)條的 權力 範 圍 的 因素 之 一 ， 因
S S
此，假如署長的決定正受到司法覆核，則上述問題便是得由
T 法 庭 處 理 的 法 律 問 題 。 在 R v. Director of Passenger Rail T
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A A
B B
Franchising, ex parte Save Our Railways ([1996] CCH Commercial Law
C Cases 589) 一 案 中 ， 法 庭 曾 考 慮 英 國 某 名 大 臣 根 據 當 地 C
《1993 年鐵路法 令》向特許經營董 事發 出的指示和 指引有
D D
何 地 位 。 時 任 英 國 上 訴 法 院 民 事 庭 庭 長 的 Thomas Bingham 爵
E
士 為 上 訴 法 院 發 言 時 指 出 （ 見 該 案 彙 編 第 6 0 1 頁 ）， 儘 管 該 E
F 等指示和指引並非附屬法例且必須以“實事求是、貼近日 F
常”的方法解讀，但相關文件規定了特許經營董事的法定職
G G
責。他補充說：
H H
“……因此，目標、指示和指引界定和規範了特許經營
I I
董事的法定職責。據此，一旦出現爭議，法院不能放棄
對文件妥為釋義的責任。文件的意思就是它的意思，而
J 不是任何人 — 特許經營總監、內務大臣或公眾 — 所期 J
許它帶有的意思。”
K K
24. 在 Belize Alliance of Conservation Non-Governmental
L L
Organizations v. The Department of the Environment [2004] Env. L.R. 38,
M 761 一 案 第 7 6 7 頁 ， 賀 輔 明 勳 爵 在 樞 密 院 司 法 委 員 會 中 代 表 M
N 大多數委員發言時指出，涵蓋環境控制的法例有一個共通 N
點，那就是在應當遵循的程序與決定的理據之間作出了區
O O
分：
P P
“……前者由法令規定，對決策當局具有約束力。後者
Q Q
則全屬決策當局的職權範圍……”
R R
25. 在本案中，本院必須找出 TM 和 SB 內相關規定的
S 含義及其訂明的程序，以確定署長批准該環評報告的權力範 S
T 圍。只有這樣，本院才能確定該權力是否有效地行使，或者 T
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A A
B B
所謂的批准是否超出該權力的範圍。在解釋 TM 和 SB 時，
C 該條例的環保目的必須彰顯於按照該條例權限訂立的文書所 C
獲賦予的含義之中。
D D
E
確定 TM 和 SB 的含義 E
F F
26. 資深大律師余若海先生邀請本院留意第 16(4)條的
G G
規定，其把 TM 定性為署長行使其在包括第 6 和第 8 條在內
H 的條文下的職權時的指引。余先生陳詞指，指引與指令不 H
I
同，而掌權者可偏離指引但不可偏離指令。這種區分由時任 I
英 國 上 訴 法 院 法 官 伍 爾 夫 在 R v. Secretary of State for Social
J J
Services, ex parte Stitt （Lexis 文本 1990 年 2 月 21 日；上訴判決 1990
K 年 7 月 3 日，CO/1026/89） 一 案 中 提 出 。 掌 權 者 在 特 定 情 況 下 K
L 或有充分理由偏離指引，但不能在缺乏有力理由的情況下忽 L
視 、 偏 離 或 限 制 條 款 的 內 容 ： R (on the application of Munjaz) v.
M M
Ashworth Hospital Authority [2005] UKHL 58 判案書第 5、21、68 及
N
69 段 。 在 本 案 中 ， 沒 有 人 提 出 任 何 可 能 支 持 署 長 以 任 何 形 式 N
O 偏離 TM 和 SB 條款的有力理由。無論如何，署長不認為他 O
根據第 6(3) 和第 8(3)條作出決定 時 未有以任何方式 引用 SB
P P
和 TM 的要求。
Q Q
R
27. 另一方面，假如對署長根據第 6(3)或第 8(3)條履 R
行職責的方式正確與否存有任何疑問，余資深大律師引用 英
S S
國 法 官 Slynn of Hadley 勳爵在 R v. Ministry of Defence, ex parte Walker
T [2000] 1 WLR 806 第 813 頁 A 行 所 發 表 的 附 帶 意 見 。 案 中 一 名 T
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A A
B B
在波斯尼亞受傷的士兵根據軍人補償計劃追討賠償，但遭拒
C 絕。他提出挑戰，陳詞指國防部誤解該計劃，並引述《聯合 C
國 人 員 和 關 聯 人 員 安 全 公 約 》 其 中 一 項 規 定 以 作 支 持 。 Slynn
D D
勳爵認 為 該 公 約 並 未 影 響 該 計 劃 ， 但 補 充 說 （ 見 該 案 彙 編 第
E E
8 1 3 頁 ）：
F F
“ 本席若然認為這句話的內容模糊至足以採納數個意
G 思 ， 便 不 會 認 同 大 臣 的 詮 譯 屬 於 ‘異 常 至 不 能 歸 類 為 理 G
性 ’ （ Reg. v. Monopolies and Mergers Commission, Ex parte South
H Yorkshire Transport Ltd. [1993] 1 W.L.R. 23 第 32 頁 H，Mustill 勳爵 H
所言）。 ”
I I
假如第 6(3) 和第 8(3)條在該環評 報 告的內容如何能 滿足 SB
J J
和 TM 的要求這一方面有欠清晰，則按照上述論點，署長有
K 權 採 納 他 對 這 些 條 文 的 詮 釋 ， 只 要 詮 釋 合 理 便 可 。 Slynn 勳爵 K
所 作 的 觀 察 只 是 附 帶 意 見 ， 而 無 論 如 何 ， 該 意 見 引 用 Mustill
L L
勳爵言論的方式並 不 符 合 Mustill 勳爵所 表 達 的 原 則 。 Mustill 勳爵
M M
區別了以下兩者，一是法院對影響法定權責的法規語言進行
N 解釋的功能，二是把法院的解釋應用到特定事實和情況。在 N
South Yorkshire Transport 一 案 中 ， Mustill 勳爵在 提 到 某 項 法 令 時
O O
表 示 （ 見 [ 1 9 9 3 ] 1 W L R 2 3 第 3 2 頁 H ）：
P P
Q “……即使難以查明［某項］條款的含義，情況也沒有 Q
分別。它確實有正確的含義，亦只有一個含義；一旦將
之確定和正確運用到涉案事實，便始終會得出相同的答
R R
案。委員會若然達致另一答案，便是有錯，法院既可以
也必須干預。
S S
……一旦用作判斷的標準得到了適當的理解，則即使它
T 曾經是一系列可能的標準之一，且難以從中作取捨和各 T
人可能合理地對之持不同意見，這也成為歷史。當前的
U U
V V
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A A
B B
判斷是根據已確定的標準而毫不含糊地進行的。到目前
為止，沒有爭議餘地。但這種涇渭分明的方法不能運用
C 於每一種情況，因為如此確立的標準本身可能相當模 C
糊，以至不同的決策者即使合理地將之運用到特定案情
D 也可能得出不同的結論。在這種情況下，只有當相關決 D
定異常至不能歸類為理性時，法院才有權以自己的意見
取 代 獲 授 權 作 出 該 決 定 之 人 的 意 見 ： Edwards v. Bairstow
E E
[1956] A.C. 14。”
F F
28. 法院在解釋影響法律權責的語言時，不得不達致
G 單一個含義來界定該等權責。該含義可運用於一組或超過一 G
H
組 事 實 （ R (on the Application of Goodman) v. London Borough of H
Lewisham [2003] EWCA Civ 140，判案書第 8 段 ）， 但 如 此 解 釋 的
I I
語 言 只 可 以 有 一 個 含 義 。 在 R v. Financial Ombudsman, ex parte
J Norwich & Peterborough BS [2003] 1 All ER (Comm) 65 一 案 判案書第 J
K 6 9 至 7 1 段 ， 法 官 Ouseley 提 及 銀 行 守 則 時 表 示 ： K
L L
“該守則……是申訴專員須顧及的關鍵考慮因素。他若
然曲解該守則，便等同於未有顧及它。它有一個含義。
M 儘管人們可以合理地對該意義各持己見，但它的那一個 M
含義要由法院決定，因為某項關鍵考慮因素有否被忽略
N 乃由法院決定。該守則不能帶有所有由明理的人加諸其 N
身上且須予考慮的含義。該守則乃供銀行和其他接受存
O
款的機構運用；它們的合規人員和客戶不能都說他們的 O
各種釋義合理和因而正確……”
P P
在 Ng Siu Tung v. Director of Immigration (2002) 5 HKCFAR 1 一 案 中
Q Q
本 院 在 沒 有 加 以 評 論 下 引 用 Slynn 勳爵的 附 帶 意 見 （ 見 判 案 書
R 第 1 9 5 至 1 9 6 段 ）， 但 該 案 並 沒 有 在 含 義 與 含 義 的 應 用 之 間 R
作出區分；本院當時所關注的是確定“合理期望”的範圍。
S S
在本案中，該區別卻至關重要，因為該環評報告是否符合
T T
SB 和 TM 的要求，乃取決於 TM 和 SB 須獲給予何種含義。
U U
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A A
B B
C 審批標準 C
D D
29. 問題並不在於是署長把一個含義加諸於 TM 和 SB
E 時是否合理行事。署長必須客觀地回答其按第 6(3)條必須回 E
F
答的問題。同樣，能讓該環評報告合法獲批的條件亦必須客 F
觀地斷定。假如署長的意見客觀上有錯，則審批的合法性並
G G
不基於署長的意 見。假如該 環評報告 事實上符合了 SB 和 T M
H 的要求，則署長批准該報告的決定是有效的；假如該環評報 H
I
告實際上不符合該等要求，則署長無權批准該報告。署長本 I
人是否認為該報告符合該等要求，並不重要。再者，署長權
J J
力的界限乃屬法律問題，因此應由本院斷定該等要求的含義
K 和範圍。 K
L L
30. 一旦發現署長審批該環評報告時曾誤解 SB 和 TM
M M
的要求，則該誤解可能意味着他作出該報告已符合有關要求
N 的 決 定 有 錯 （ 比 較 Henderson Real Estate Agency Ltd v. Lo Chai Wan N
O
(PC) [1997] HKLRD 258 第 267 頁 ， 但 在 該 案 和 South Somerset O
District Council and Secretary of State for the Environment
P P
[1993] 1 PLR 80 一 案 中 ， 對 規 管 政 府 指 引 的 誤 解 本 身 乃 是 決 定
Q 無 效 的 基 礎 ）。 但 該 環 評 報 告 是 否 符 合 S B 和 T M 的 要 求 ， 乃 Q
是由本院解答的問題。這是關乎釋義的問題，但 TM 和 SB
R R
不應作為法律文書來解釋，而應按照風險評估專家的理解來
S S
解釋。換句話說，法院斷定 TM 和 SB 有何要求，但可能要
T 借助技術證據以證明該環評報告是否符合法院斷定的要求。 T
U U
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A A
B B
誠然，該些要求是否得到滿足或如何證明滿足與否，需要尋
C 求專業知識協助斷定，但這是一回事；允許署長或一名風險 C
評估專家自行界定義所要被滿足的要求，卻是另一回事。如
D D
何界定 TM 和 SB 的法律效果，必然是法律問題，但同時必
E E
須考慮相關專家可能賦予個別術語的特殊和技術含義。
F F
SB 和 TM 的要求
G G
H 31. 紹榮認為該環評報告未能滿足 SB 和 TM 的要求， H
I
因為它沒有包含與航空燃料油缸庫儲存有關的一切可能導致 I
有 人 死 亡 的 危 險 情 景 的 QRA， 尤 其 是 以 下 情 景 ， 即 災 難 性
J J
的瞬間損失 100%燃料，導致燃料如湧浪般越過壆墻並流入
K 紹榮廠房，從而導致人命和財物損失。該環評報告提及這種 K
L 情景，但該報告所載的 QRA 則沒有納入這種情 景。上訴法 L
庭法官司徒敬在 其判案書第 2 0 段如 此描述 Q R A：
M M
N “ 根 據 本 席 理 解 ， 廣 義 而 言 ，QRA 涉 及 在 辨 識 危 險 之 N
後，運用數學術語分析該事件發生的頻率，以及為該事
O 件的後果建模。定性分析在目標方面沒有分別，但其分 O
析和表達更具判斷性，儘管它並不純粹是判斷性的問
題。”
P P
Q 32. 隨着上訴時各方論點的鋪展，各方之間在理解如 Q
何才能完成 QRA 方面似乎存在重大 分歧。為解決此分歧，
R R
本院有必要審視 TM 和 SB 的某些條款。
S S
T T
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A A
B B
33. TM 第 4.1.1 條界定了環評報告所須包含的一般內
C 容： C
D D
“環評報告須包括一份或多份文件，以及用定性的表達
形式及盡可能以定量的表達形式詳細評估該工程項目可
E E
能引起的環境影響及環境益處。對環評報告的要求，須
按照本技術備忘錄列明。環評報告須依循署長發給申請
F 人的環評研究概要製備。” F
G G
顯然易見，環評報告的目標和範圍僅限於充分地處理 SB 中
H 提出針對該工程項目（第 4.2.1 條）的所有問題（第 4.2.2 H
條 ）。 T M 第 4 . 3 . 1 條 列 出 了 署 長 在 評 核 環 評 報 告 所 採 納 的 評
I I
估方法時必須運用的總則。
J J
K 34. TM 附件 4 至 10 訂明採用何等標準來衡量某個項 K
目可能對環境造成的各類影響：空氣質素、噪音、水質污
L L
染、廢物管理、生態、魚業、視覺及景觀、文化遺產，以及
M M
（與本案有關的）對人命的危害。第 4.3.1(c)條規定：
N N
“(c) 衡量影響：須根據附件 4 至 10（包括首尾）所述之
O 原則，盡可能以定量表達方式衡量預料中的變化和 O
影響……”
P P
附件 4 就是處理對生命的危害的附件。
Q Q
R 35. TM 第 12.1 條辨識了與危險評估的需要有關的若 R
干因素，並規定署長須考慮危險評估的需要及其技術要求。
S S
（署長的職責“受限於附件 22 所述的主管當局的意見”，
T T
但該附件訂明署長本人是相關主管當局。）
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V V
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A A
B B
C 36. 第 12.1 條示明，適用於生命危險的風險指引詳列 C
於附件 4 和圖 1。附件 4 第 2.1 條規定，“就人命危害而言，
D D
標準是符合圖 1 所述的風險指引”：
E E
“圖 1：風險指引
F 1. 可接受風險水平的個人風險指引 F
場外 個人 風險 最 高水 平不 應超 過 每年 1/100000 ，即
G G
每年 1x10-5
H 2. 可接受風險水平的社會風險指引 H
1 x 10-2
每年涉及死亡人數達 N 或以上的意外頻率
I I
-2
10
1 x 10-3 不可接受
J J
10 -3
1 x 10 -4
K K
1 x 10 -5
L L
(F) 1 x 10 -6
M 1 x 10 -7 M
N 1 x 10 -8 可接受 N
O 1 x 10 -9 O
1 10 100 1,000 10,000
P 死亡人數(N) P
Q * ALARP 意 指 最 低 合 理 可 行 水 平 。 ALARP 區 間 的 風 險 應 Q
降至最低合理可行水平。
R
上訴法庭的不同意見 R
S S
37. 在本案中，紹榮指出其認為是 SB 的一項特定和重
T 要 要 求 ， 即 提 供 與 煤 油 庫 相 關 的 生命 風 險 之 QRA， 而 該 風 T
U U
V V
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A A
B B
險涉及瞬間或幾乎瞬間損失一個缸的全部內容的災難性油缸
C 故障，導致燃料大量湧超過壆牆並流到鋼廠裏，並被點燃， C
導致人命危險。
D D
E
38. 該環評報告沒有考慮災難性瞬間 100%損失情景的 E
F 可 能 性 （ 第 1 0 . 5 . 2 . 5 至 1 0 . 5 . 2 . 8 段 ）： F
G G
“大氣儲油缸故障
H 10.5.2.5 Davies 等 人 在 查 閱 過 記 錄 在 ‘ 重 大 風 險 事 故 資 H
料庫’內的事故後，列舉下列為儲油器皿內
I 容災難性排出的原因： I
J • 主要安全売破碎故障，這有時由環境溫度 J
驟變導致；
K • 因火力撞擊引致的油缸接縫故障； K
L • 初次注入過程中油缸故障； L
• 油缸內容沸溢……；及
M M
• 破壞或搗毁的行為。
N N
10.5.2.6 在上述各項中，預計環境溫度驟變導致破碎
O 故障不會在香港發生。航空燃油是在環境溫 O
度下收到的，所以亦預計油缸內容溫度不會
驟變。滿溢導致油缸故障的情況可能發生，
P P
但設有高規格的獨立緊急關斷系統以防範滿
溢。油缸內容沸溢與航空燃油無關。
Q Q
10.5.2.7 其他引致油缸故障的原因是焊接或物料毛
R 病、腐蝕、沉降，以及油缸排放口遭閃電點 R
燃而失火。在採購鋼板物料及興建期間將採
取嚴格質量控制措施，所以預期煤油庫設施
S S
不會因焊接或物料欠佳而出現故障。在運作
階段將監測腐蝕情況，所以預期煤油庫設施
T 不會因腐蝕而出現故障。油缸基址沉降問題 T
會在興建期間及運作初期予以監察。雖然相
U U
V V
- 23 -
A A
B B
關土地位於填海土地，但填海工程於多年前
進行，所以不預期該工地會出現一般沉降問
C 題。 C
10.5.2.8 油缸蒸氣空間可處於易燃範圍內，因為排放
D D
出口往大氣層，因此，由閃電引起油缸排放
口點燃，可導致油缸起火以及隨之令外売連
E 接頂部出現故障。（ AP I 650 油缸外売 與頂 E
部的連接薄弱，較其他任何接合處容易發生
F 故障）。這種故障亦可在利用火力撞擊排放 F
過剩蒸氣時發生。一旦頂部出現故障，可假
G
設外売接連頂部的最頂一塊鋼板亦可能出現 G
故障，導至煤油向壆溢出。每塊鋼板約 3 米
高，即油缸高度的大約 10%。因此，一旦油
H H
缸發生災難性故障，可假設會導致 10%油缸
內容（即約 3,900 立方米）釋放到壆。飛機
I 撞擊是唯一可想像導致（失去）超過 10%油 I
缸內容的事故，但建議中的工地不在飛機航
J 道附近，因此可抹殺這可能。”（斜體後 J
加，以示強調）
K K
39. 2002 年 4 月 25 日，在該環評報告提交署長前不
L L
久，署長與機管局的代表會面，並討論是否需要將災難性瞬
M 間 100%損失的情景之 QRA 納入該環評報告內。在該次會議 M
上 ， 負 責 設 計 並 將 會 建 造 油 缸 的 公 司 旗 下 一 名 工 程 師 Gillon
N N
先 生 談 到 已 納 入 擬 建 的 煤 油 庫 中 的 嚴 格 設 計 標 準
O O
（ AP I 6 5 0 ）。 署 長 一 方 的 官 員 認 為 ， 災 難 性 的 瞬 間 1 0 0 % 損
P 失情景並非可信的情景，亦無需要就該情景進行定量風險評 P
估。因此，儘管有就 10%燃料損失情景進行 QRA，但沒有
Q Q
就災難性的瞬間 100%損失情景進行 QRA。當前的訴訟正因
R R
欠缺此 QRA 而引發。
S S
40. 上訴法庭法官司徒敬曾經陳述署長和機管局沒有
T T
就災難性瞬間損失情景進行 QRA 的理據︰
U U
V V
- 24 -
A A
B B
“ 31. 所 提 出 的 理 據 思 路 清 楚 不 過 。 按 照 正 確 理 解 ， T M
C C
和研究概要並不要求就一般而言與航空燃料的儲存有關
的每種可設想風險進行 QRA。所要求的反而是辨識與這
D 個項目相關、適用於這個項目風險，即專家根據所提供 D
的事實預測為可預見的風險，而該些事實並非來自世界
E 上任何煤油庫，不管它們位於何處和各自有何特徵，而 E
是來自計劃中且正受研究和審視的特定項目。只有這
F
樣，才要進行 QRA 以確定預測事件發生所可能帶來的影 F
響。該 QRA 繼而將顯示該預測中的可能風險是否屬於按
照附件 4 所訂標準界定的可接受風險。這就是本案中發生
G G
的情況 。 10% 的 風險是 適用 的或 預測 中 的相關 風險 ，且
曾進行 QRA 以評估此類事件的影響，而該風險被確定為
H 落在可接受範圍內。有指就 100%的情景進行 QRA 將無 H
甚意義，因其針對的是一般情景，而非該環評報告所要
I 處理的情景。” I
J 司徒敬法官 也留意到上訴人對該理據的批評（ 判案書 第 37 J
段）︰
K K
L L
“上訴人辯指，對這種思路的回應是，該環評報告確實識
別出 100%故障是一種危險的情景，而一經如此識別，根
M 據研究概要第 3.3.10.1 和 3.3.10.2 條，便 有需要進行 M
QRA。本席除了認為這是誤讀 該部分的研究概要外，亦
N 認為要以現實態度理解該環評報告識別危險的性質。依 N
本席判斷，識別這風險既不是作為預測中或適用的情
景，也不是作為在本個案中可預期或預見的情景，而是
O O
純粹作為一般情況下可能發生於燃料缸的情景。由於它
並非被識別為適用於本項目的情景，或反過來說，由於
P 它被評估為不適用於本項目的情景，所以被指研究概要 P
要求的各個步驟中的第 2 步並不適用於這樣的情景。評估
Q 是否正確及是否理應獲署長接受，乃是截然不同的問 Q
題，且並非詮釋問題。這一點非常重要，因為從職安實
驗室報告本身可以看出，真正受到抨擊的是未能識別
R R
（步驟 1）100%故障作為與本項目相關的危險情景，而
不是作出如此識別後沒有進行 QRA。受批評的是風險評
S 估“……根本上有缺陷，因為它未能識別和評估與其中 S
一個航空燃料儲罐發生災難性故障相關的風險……；
T ‘並且’風險評估未能符合環評研究概要的要求，因為 T
它沒有識別所有危險情景，特別是災難性油缸故障情
U U
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- 25 -
A A
B B
景。”……然而，上訴人提出的問題……是未有就已識
別的情景進行 QRA；沒有遵守研究概要被指規定的步驟
C 的第 2 步……” C
D D
高等法院首席法官馬道立向各方提出火星人來襲的情景，而
E 各 方 同 意 毋 須 考 量 “ 異 想 天 開 ” 的 情 景 （ 判 案 書 第 147 E
段 ）。 但 持 不 同 意 見 的 高 等 法 院 法 官 石 仲 廉 並 不 認 為 災 難 性
F F
的瞬間 100%損失情景是異想天開。他表示（判案書第 83 和
G G
84 段）︰
H H
“這與‘ 火星人 ’的例子相去甚遠。100%損失的情景有
I 可能發生，而事實上，該環評報告本身亦提及早前發生 I
過 的 同 類 事 件 。 誠 然 ， 正 如 Pleming 先 生 接 納 ， 1 0 0 % 損 失
J 的情景可能屬於低頻率，但不能理所當然地以“難以置 J
信”來形容，因為有多個理由可能導致這種情景，包括
恐怖主義、破壞、飛機撞擊、閃電、沉降（考慮到煤油
K K
庫將在填海所得的土地上興建），或就此而言，在建造
第二期油缸期間發生意外。”
L L
（“建造第二期油缸”是指把油缸數量從最初的四個逐年增
M M
至最多 12 個的建議）。石仲廉法官繼而提到一份紹榮從職
N N
安實驗室獲得的報告，該報告曾呈交給貝偉和法官，他拒絕
O 接納該報告為證據，但允許以“暫時錄取”方式將之呈堂。 O
石仲廉法官說︰
P P
Q “依本席看，考慮到本案的情況和發展，該法官裁定該職 Q
安實驗室報告不可獲接納為證據乃屬錯誤。該報告本身
R 把 100%損失的情景評估為可信，而事實上，職安實驗室 R
認為在這類分析中考慮此種情景是‘不言自明’的。再
S 者，機管局一方的專家 AEA 承認不能完全排除在災難性 S
故障的情形下出現煤油湧越壆墻之可能性，亦承認可以
想 像 除 了 飛 機 撞 擊 以 外 的 事 件 導 致 油 缸 內 容 100% 損
T T
失。”
U U
V V
- 26 -
A A
B B
C 41. 代表署長的資深大律師余先生陳詞指多數判決的 C
意見正確，又指不考慮災難性瞬間 100%損失的情景不但原
D D
則上正確，而且符合香港沿用的方法。連同大律師葉靜思女
E
士 代 表 紹 榮 的 御 用 大 律 師 Nigel Pleming 先 生 則 陳 詞 指 多 數 判 E
F 決的觀點誤解了 QRA 的性質。 F
G G
QRA 的特徵
H H
42. 資深大律師余先生陳詞指，SB 第 3.3.10.1 條要求
I I
進行針對特定項目的 QRA，而該環評報告所載的 QRA 符合
J J
該要求。陳詞指出，該環評報告所載的資料以及與煤油庫工
K 程設計有關的證據表明，與煤油庫儲存航空燃料相關的唯一 K
可信的構成生命危險之危險情景是 10%損失的情景，而與之
L L
相 關 的 QRA 已 納 入 該 環 評 報 告 。 負 責 油 缸 設 計 的 工 程 師
M M
Gillon 先 生 的 證 據 顯 示 ， 油 缸 故 障 導 致 災 難 性 的 瞬 間 1 0 0 % 損
N 失的情景“難以置信”，而正因如此，署長同意毋須就該情 N
O
景 進 行 QR A。 根 據 這 項 論 點 ， 即 使 其 他 與 該 煤 油 庫 的 設 計 O
不 同 或 載 有 與 該 煤 油 庫 所 載 J A- 1 燃 料 不 同 的 燃 料 的 煤 油 庫
P P
曾發生災難性瞬間 100%損失的情景，這也無關重要。採用
Q 參考構造有別或所載燃料有別的其他煤油庫之歷史情景的 Q
R
“通用”QRA，與第 l.3.3.10.1 條所要求的針對特定項目的 R
QRA 並 不 相 容 。 因 此 資 深 大 律 師 余 先 生 支 持 上 訴 法 庭 多 數
S S
判決的處理方式，即把情景識別限制為“預估中”或“預期
T 中”或“預料中”的情景。陳詞指出，若然施加如此限制， T
U U
V V
- 27 -
A A
B B
QRA 便符合 SB 第 3.3.10.1 條第(i)段的要求，即須識別和
C 評估與當前項目下航空煤油庫的儲存庫（即該永久煤油庫） C
有“關聯”之情景。陳詞指出，其他情景要麼與該煤油庫沒
D D
有“關聯”，要麼微不足道，以致在實質上而非形式上應被
E E
忽略。
F F
43. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 同 意 第 3 . 3 . 1 0 . 1 條 所 要 求
G G
的 QRA 須針對特定項目進行，但陳詞指 QRA 必然先從歷史
H H
角度審視該類別的煤油庫，而有關的情景須從該歷史中抽取
I 出來。接着便要在顧及當前項目的具體情況下評估所有該等 I
情景。只有通過量化可能性高和可能性低、預料之中和意料
J J
之外、可信和看似令人難以置信的可能事件，並考慮該等情
K K
景可能產生的後果，才有可能就一個項目的危險情景而進行
L 有 意 義 的 QRA。 在 本 案 中 ， 各 方 意 見 衝 突 的 核 心 ， 在 於 對 L
如何進行 QRA 一事持有不同理解。
M M
N
44. 在 上 訴 法 庭 席 前 ， 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 被 問 及 N
O 如 何 描 述 Q R A 制 定 方 法 時 ， 曾經提供以下書 面 答 覆 。 他 在 本 O
院席前複述了該陳詞︰
P P
Q “1. 頻率估算︰ Q
R 估算每個已識別危險情景的頻率，方法如下︰ R
(a) 審視已辨識情景發生頻率的歷史數據；
S S
(b) 選擇最適合該項目的數據；
T T
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- 28 -
A A
B B
(c) 根據需要對數據進行調 整，以反映該項目 的具
體情況；和
C C
(d) 計算已識別情景的頻率。
D D
上述技術可以應用於項目整體或其個別部分，而在後者
情況下，各個頻率將結合起來，以確定整體項目頻率。
E E
［請注意，上述方法的出發點是審視通用數據，反映了
F 該情景的一系列潛在肇因。因此，項目倡議人的風險評 F
估員不必（如建議所指般）多此一舉，評估每個肇因的
頻率。風險評估員的作用是運用其專家判斷，因應項目
G G
的 具 體 情 況 而 上 調 或 下 調 頻 率 ］。
H 2. 後果評估︰ H
評估每個已識別情景的後果，方法如下︰
I I
(a) 運用合適的模型（例如 火災模型、氣體擴 散模
J 型 ）， 以 距 離 為 函 數 計 算 死 亡 概 率 ； 及 J
K (b) 確定受影響人數，從而確定死亡人數。 K
3. 風險評估︰
L L
評估死亡風險，方法如下︰
M M
(a) 確定個別風險︰通過整 合關於死亡頻率和 概率
的信息以及對所有已識別情景進行加總；和
N N
(b) 確定社會風險︰通過整合關於死亡事件的頻率
O 和數目的信息以及對所有已識別情景進行加 O
總。”
P P
45. 這是“通用”QRA 的廣義定義，從類似項目中提
Q Q
取基本數據，並因應特定項目的要素而調整數據，從而使該
R QRA 變成特定項目的 QRA。對於有觀點指為不太可能發生 R
S 的 情 景 加 上 概 率 是 不 可 能 或 無 意 義 ， 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 S
不 予 接 納 ， 並 引 用 機 管 局 從 AEA Technology（ 一 家 英 國 公 司 ）
T T
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A A
B B
獲得的報告，其作者接納可以為災難性的瞬間油缸故障頻率
C 作出最佳估算。作者認為︰ C
D D
“災難性（瞬間）油缸故障頻率的可用估算存在 着很大幅
度 的 不 確 定 性 （ 見 附 錄 2 ）。 環 評 報 告 當 中 圖 表 1 0 . 9 提 供
E 了 文 獻 中 有 所 記 載 的 數 據 ， 其 範 圍 從 2x10-7（ 根 據 E
Davies） 到 每 缸 年 1 x 1 0 - 5 （ 從 平 均 每 5 0 0 萬 年 一 次 到 平 均
F 每 十 萬 年 一 次 ）。 依 A E AT 的 意 見 ， 這 合 理 地 反 映 了 目 前 F
的理解。”
G G
46. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 引 用 這 一 段 並 非 因 為 他 接
H H
納當中所載的數字，而是為了支持他認為 所需的 QRA 乃通
I 用 QRA 之陳詞。通用 QRA 與僅限於特定項目中“預估”或 I
J
“預期或預料”之情景的 QRA 之間的區別在於︰前者能夠 J
識別一旦發生將可能導致人命損失的情景，即使其肇因乃當
K K
時既沒有也無法預見；後者則不能。上訴法庭裁定，只有可
L 以“預估”或“預期或預料”的情景才屬“可信”或“適 L
M 用”於煤油庫。 M
N N
非通用 QRA 的不足
O O
47. 為了支持他的主要論點，資深大律師余先生陳詞
P P
指，將災難性的瞬間 100%損失情景視為難以置信而將之排
Q Q
除，乃合乎作為 TM 和 SB 的對象的風險評估員在製備風險
R 評估報告時採取的做法。該論點借鑒了英國文件《安全報告 R
評估指南》其中一段，當中提出進行風險評估時應顧及“相
S S
稱性”概念。高等法院首席法官馬道立認為，在行使評估風
T T
險 所 需 的 判 斷 時 ， “ 應 當 謹 記 某 種 程 度 的 相 稱 性 ” 。《 安 全
U U
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- 30 -
A A
B B
報告評估指南》指出，“相稱性將影響評估人員可能期望支
C 持 安 全 報 告 的 各 種 演 示 之 分 析 細 節 及 類 型 的 水 平 ” 。《 指 C
南》將定性風險評估、半定量風險評估和定量風險評估表述
D D
為三個遞增的評估水平，並提出以下建議︰
E E
F
“……隨着相稱性從低水平上升到最高水平，風險評估的 F
形式相當可能會從定性轉變到半定量，然後再轉變到定
量風險評估。評估者務須認識到 QRA 並不表示要進行詳
G G
細和完整的數值分析，從而得出風險等值線和 F/N 社會
風險曲線。”
H H
然而，假如對人類生命的危害處於“最高水平”，則可能需
I I
要對任何造成死亡的情景進行定量風險評估。無論如何，
J J
TM 和 SB 內管轄危險風險評估的規定有別於英國的規定。根
K 據 TM 第 12.1 條和附件 4，需要對危險的風險進行全面的數 K
值分析。在煤油庫公眾意見的簡報中，署長指出︰
L L
M M
“……香港社會風險指引中的 1000 人死亡限制獲納入，
以應對當地人口密度高的情況，而這是世界上最嚴格的
N 風險指引。” N
O O
48. 資深大律師余先生提出，即使其他燃油庫曾出現
P 10%損失情景以外的危險情景，相稱 性原則也容許風險評估 P
員在可合理地因這些情景難以置信而將之排除的情況下，選
Q Q
擇不將這些情景考慮在內。該項主張假設被排除情景的肇因
R R
是已知的，而且經評估後不相信該肇因會在該特定項目運作
S 期間中出現。論據指出，如果不知道該情景的肇因為何，就 S
不可能知道它在本個案中是否相關場景。然而，對於某個較
T T
早已知情景的不明肇因出現的可能情況，又或一個現時未預
U U
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- 31 -
A A
B B
見和預料之外的肇因導致一個類似情景出現的可能情況，上
C 述一類評估無助於得知該情景出現的可能性。 C
D D
49. 未知的或在項目建造時既未預見也無法預見的肇
E E
因，既可以也確曾導致釀成死亡的情景發生。認為“只有肇
F 因已知、且相信可能在該項目運作期間出現的情景，才是應 F
當根據第(i) 段予以識別的情景”的說法，排除了對任何可能
G G
藉某種其他方式發生且對生命構成危害的情景進行定量評
H H
估。這種處理方法的結果是，已證實曾在其他燃油庫出現的
I 情景在煤油庫可能重現之風險沒有被量化。由未知或未預見 I
和未預料的肇因引起的類似情景，被假設不會在項目整段運
J J
營期的任何時間出現。這種假設似乎與人們的經驗有悖，因
K K
此不利於保護環境之目標。資深大律師余先生的陳詞未免將
L 一 種 情 景 —— 一 種 對 生 命 造 成 危 害 的 現 象 —— 與 其 肇 因 混 L
為一談。
M M
N
50. 在本案中，有關情景是災難性的瞬間 100%燃料損 N
O 失，而燃料可能湧越超壆墻並流入紹榮鋼廠。假如該情景曾 O
在類似的項目中出現，則即使此種現象之某些可能成因屬已
P P
知和被評估為難以置信，這對於根據第(i)段識別該情景來說
Q Q
也無關重要。產生該情景的其他原因的可能性或不可能性既
R 可以也應該被評估，作為製作 QRA 的一部分。 R
S S
附件 4 的關鍵重要性
T T
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A A
B B
51. 附件 4 圖 1 所描述的標準要求進行數學評估，以
C 便評估某一項目對人類生命造成的風險。附件 4 圖 1 的兩個 C
坐標不僅要求對危險情景發生的風險進行評估，還要求對該
D D
情景一旦發生所帶來的人命損失風險進行評估。某個情景發
E E
生的風險可能極低，但一旦發生，或會造或極大的生命損
F 失。按圖 1 中的標準衡量，這兩個因素都會影響評估。 F
G G
52. 因此，如果評估某個情景下的死亡人數為 1000，
H H
圖 1 顯示每年為 1,000,000,000 份之 1 的頻率不可接受。這
I 樣的頻率不會被“預估”或“預期或預料”。這些概念將 I
QRA 限 制 在 不 僅 是 被 預 見 或 充 其 量 是 可 預 見 者 ， 而 是 限 制
J J
在被預見為重大可能性者。
K K
L 53. 圖 1 中採用具體數字表達意外頻率。這表示，為 L
了 評 估 對 人 類 生 命 的 風 險 ， QRA 不 能 局 限 於 可 預 估 、 預 期
M M
或預料的風險。對人類生命風險的關注，以一種將這種關注
N N
與其他環境問題區分開來的方式處理。無論採用何種方法處
O 理對人類生命的危害，它都必須提供全面的統計數據，以容 O
許運用圖 1 所表達的標準。附件 4 沒有指明要求何種方法，
P P
但其所表達的標準， 只有在制定 QRA 時所採用的方法足以
Q Q
得出當前項目下“可能導致死亡”的情景頻率的統計數字時
R 才能運用，不論該等情景的歷史原因為何。然而，該等歷史 R
數據必須予以調整，以反映當前項目的具體特色。
S S
T T
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- 33 -
A A
B B
54. 在下級法庭席前，附件 4 的關鍵重要性以及圖 1 在
C 塑造評估人類生命危害的方法方面的至關重要性似乎未完全 C
得到掌握。為確定是否達到關乎危害人類生命的標準，構成
D D
圖 1 中圖表坐標的因素必須獲賦予數值，讓圖 1 中的風險參
E E
數可予評估。
F F
55. 在 SB 中 ， 署 長 指 示 制 定 危 險 評 估 ， 並 列 明 第
G G
3.3.10.1 條下的要求。當中包含了紹榮聲稱該環評報告沒有
H H
達到的主要要求。該條內容如下︰
I I
“因海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管道傳輸航空燃
J 料而對生命造成的風險，包括對附近廠房的工人之生命 J
造成的風險，須予評估。申請人進行危險評估時，須依
K
循 TM 附件 4 和 22 列明的生命危險衡量標準，並在評估 K
中包括下列各項︰
L ( i) 辨識所有與海洋運輸、碼頭輸送、煤油庫儲存和管 L
道傳輸航空燃料相關並可能導致有人死亡的危險情
M 景； M
( ii) 執 行 一 個 同 時 以 個 別 和 社 會 兩 者 立 項 表 達 人 口 風 險
N N
的定量風險評估；
O (iii) 將個別 和社會風險與 TM 附件 4 訂明的生命危險衡 量 標 O
準作比較；及
P P
( iv) 適 當 地 辨 識 及 評 估 切 實 可 行 和 符 合 成 本 效 益 的 減 低
風險措施。”
Q Q
R 56. 步驟(ii)所要求的 QRA 提供數學值，該 數學值繼 R
而可在步驟(iii)中使用，以判斷項目是否符合圖 1 所規定的
S S
風險指引。
T T
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A A
B B
用作根據第 3.3.10.1 條辨識情景的驗測標準
C C
57. 高等法院首席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬
D D
採用“預估”、“預期”和“預料”等字眼時，不僅是用作
E
他們認為適用的恰當標準之適當描述。這些字眼出現在 TM E
F 內包含有關風險評估的指示和可能用於評估的方法的條款 F
[ 見 第 4.2.1(h) ；4.3.1(a) ，(b)( v) 和(vi)，(c)；4. 3.3(a) ；
G G
4.4.2(c)條]。然而，這些都是一般規定，必須因應附件 4 圖
H H
1 所訂明的標準來理解。因此，第 4.3.1(c)條要求用作評估
I 對人類生命危害的評估方法應能做到︰ I
J J
“衡量影響︰須根據附件 4……所述之原則……衡量預料
中的變化和影響……”
K K
L 一旦從圖 1 可以看出若然可能導致甚多人死亡便必須考慮極 L
為罕見的影響之風險，則所採用的方法必須能夠“預估” 各
M M
種僅被“預期”為可能性的環境變化和影響，儘管這些可能
N N
性一旦成為事實便會對人命造成嚴重後果。作為技術文件來
O 理 解 的 TM， 不 應 詮 釋 成 仿 佛 “ 預 估 ” 或 “ 預 期 ” 或 “ 預 O
料”乃在涉及人命風險的情況下具限制性質地描述唯一所須
P P
評估的影響。在 SB 中，這些用語應恰當地理解為描述對人
Q Q
命構成危害以及與當前項目同類的項目之歷史顯示曾經發生
R 的情景所造成的影響。 R
S S
58. 資深大律師余先生沒有採用上訴法庭大多數法官
T
使用的術語作為根據附件 4 製作 QRA 時用以排除情景的首 T
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A A
B B
選標準。余先生反而提出把風險評估員的技術專長作為根據
C SB 第 3.3.10.1(i)條辨識情景的指標︰ 假如風險評估員行使 C
專 家 判 斷 排 除 某 個 情 景 ， 則 在 製 作 QRA 時 不 應 考 慮 該 情
D D
景。本院不能接納這項陳詞。毫無疑問，風險評估者必須履
E E
行根據第 3.3.10.1 條第(i)段辨識相關情景的職能，但是評估
F 員是否已按該段要求辨識“與……航空燃料的油缸庫存儲有 F
關聯”的所有危險情景這個問題，不能藉着指出評估員曾做
G G
之事而解答。判斷確須行使，但必須就著一旦發生便“可能
H H
導致有人死亡”的過往情景而行使。評估此類情景的頻率乃
I 屬判 斷 問題 ， 但一 旦 根據 第 3.3.10.1 條第(i) 段辨 識 危險 情 I
景，便得根據該條文第(ii)段作出判斷。
J J
K K
59. 資深大律師余先生提出另一項理據，以期支持在
L 本案中排除災難性瞬間 100%損失的情景。他陳詞指，即使 L
專家已根據第 3.3.10.1 條第(i)段辨識可能導致有人 死亡的情
M M
景 ， 相 稱 性 原 則 使 專 家 有 權 判 定 沒 有 必 要 根 據 第(ii) 段 製 作
N N
QRA。用以確定是否製作 QRA 的驗測標準並無述明，只是
O 說它是“由風險評估員或任何正在審視風險評估員工作的人 O
判斷的問題”。第 3.3.10.1 條的用語根本不支持這種詮釋。
P P
相稱性不能過濾製作（或執行）QRA 的要求，而 QRA 涵蓋
Q Q
根 據 第(i)段 辨 識 的 所 有 危 險 情 景 。 為 第(i)段 的 目 的 而 辨 識
R 情景的風險評估員，不獲賦予酌情權製作排除該情景的 R
QRA。上訴 法庭所有成 員都同意， 一旦為 SB 的第 3.3 .10.1
S S
條第(i)段的目的辨識了一個情景，第 (ii)段所要求的 QRA 便
T T
必須考慮該情景。QRA 的 目的不僅 是量化風險以供公 眾、
U U
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A A
B B
環諮會和署長知道，而且是要令風險可根據附件 4 圖 1 所載
C 的標準予以評估。 C
D D
關於過往方法的論據
E E
F
60. 資深大律師余先生陳詞指，將災難性瞬間 100%損 F
失的情景排除於根據 SB 第 3.3.10.1 條第(i)段辨識及根據第
G G
(ii)段 予 以 量 化 評 估 的 情 景 之 外 ， 乃 符 合 香 港 向 來 就 帶 有 類
H 似問題的項目而採用的方法，而且得到 TM 第 4.4.2(c)條明 H
I
確授權。TM 第 4.4.2 條關乎覆檢環評報告的質量，其中一 I
個須予考慮的因素是︰
J J
K “……環評報告採用的評估方法是否與附件 12 至 19（包 K
括首尾）所列方法和第 4.3 條所訂總則一致，以及衡量預
L
估影響的方法是否與附件 4 至 10（包括首尾）所列標準 L
一致。凡採用沒有在附件內列出的特定方法，或凡用以
處理若干問題的方法只可因應個別情況而訂立，則署長
M M
將評估建議中的方法是否與香港就帶有類似問題的項目
而採用的方法或經由認可國內／國際機構接納的方法一
N 致。” N
O O
資深大律師余先生陳詞指，把難以置信的肇因所引起的情景
P 排除，乃為“與香港就帶有類似問題的項目而採用的方 P
法……一致”，因此署長合法地有權接納受載有曾採用該方
Q Q
法製備的 QRA 的該環評報告。余先生指出 TM 附件 12 至 19
R R
並沒有列出特定方法，並陳詞指署長獲第 4.4.2(c)條授權接
S 納沿用於香港的方法為合適的方法。余先生引述兩段文字作 S
為證據，以證明沿用於香港的方法為何。環境保護署首席環
T T
境保護主任許一鳴先生在其第二份誓章中表示︰
U U
V V
- 37 -
A A
B B
“在香港，根據《環評條例》進行危險評估時，慣常做法
C C
是不要求量化已透過良好工程設計被消除或減低至無關
重要的水平（絕對或相對而言）的風險。當風險極低且
D 已經處於 TM 附件 4 圖 1 所指的“可接受”區間時，附件 D
4 所提供的風險指引並不要求進行最低合理可行水平評
E 估。” E
F 許先生所述的當然是香港的慣例。他並非質疑辨識風險情景 F
和就該等情景製作 QRA 的方法。他純粹指出慣常做法是從
G G
研究中略去下述兩類情景，一是預期能證明已“透過良好工
H H
程 設 計 被 消 除 或 減 低 ” 的 危 險 情 景， 二 是 假 如 製 備 QRA，
I 則所涉風險會在圖 1 所示的社會風險方面處於“可接受”區 I
J
間的情景。負責製備該環評報告內的生命危險評估的 J
Venkatesh Sourirajan 先 生 在 其 誓 章 中 表 示 ︰
K K
L “為例如煤油庫等設施進行風險評估時，通常不會就外在 L
事件（例如自然災害和飛機撞擊）所引起的災難性故障
進行定量風險評估，除非該些事件是被認為特別值得關
M M
注 （ 例 如 設 施 位 於 飛 機 航 道 上 ）。 這 方 法 與 香 港 就 青 衣 儲
油裝置而採用的方法一致。這個問題在早期與環保署討
N 論該環評報告所須採用的方法時已經討論過。” N
O O
61. 以這種方式製作 QRA 免卻了就所有可能導致有人
P 死 亡 的 情 景 進 行 全 面 數 學 評 估 。 然 而 ， 第 4.3 .1(b)( vi) 條 要 P
求為製備危險評估的 QRA 而採用的方法能夠︰
Q Q
R R
“……預估該等預料中的改變和影響可能涉及的性質、範
圍和強度，以致可以根據附件 4 至 10（包括首尾）所述
S 的標準，盡可能以定量表述方式作出衡量。” S
T T
U U
V V
- 38 -
A A
B B
考慮到附件 4 圖 1 所述的準則，有關的“預料中的改變和影
C 響”必須視為涵蓋任何一個歷史情景可能產生的變化以及該 C
些變化在特定情景一旦發生時被評估對人類生命造成的影
D D
響 。 若 然 製 作 這 樣 的 QRA， 有 關 方 法 必 須 容 許 對 “ 預 估 影
E E
響”作出衡量，以決定該等影響是否“與附件 4 所列的標
F 準”一致。 F
G G
62. 不辨識發生機會極微的情景 — 即使它們可引致很
H H
多人死亡 — 這一做法，與須就對人命造成的風險而採用可
I 接 受 方 法 的 要 求 不 相 一 致 。 許 先 生 和 Sourirajan 先 生 所 述 的 省 I
略情景做法，看來令公眾、環諮會和（最終而言）署長無從
J J
得到該些被略去情景所涉風險的定量評估。此外，許先生就
K K
附件 4 的要求而表達的意見顯然錯誤，因為直到製作 QRA
L 之前，無人能夠決定某種風險是否處於圖 1 所指的“可接 L
受”區間之內。石仲廉法官指出︰
M M
N “……假如署長可按照並非由該條例、技術備忘錄或研究 N
概要規定的方式更改評估過程，而所採取方式不涉及公
O 眾諮詢或向公眾問責，則該條例以至香港整個環評制度 O
將無法體現其目的。”
P P
第 4.4.2 和 4.5.2 條提供的保障
Q Q
R 63. 資深大律師余先生提出 TM 第 4.4.2 和 4.5.2 條以 R
支持署長批准該環評報告的決定。這些條文出現在“覆檢環
S S
評報告”標題下，內容訂明了覆檢時須採取的步驟。第
T T
4.4.1 條訂明首個步驟︰
U U
V V
- 39 -
A A
B B
“符合研究概要和技術備忘錄的規定︰環評報告採納的範
C C
圍和方法，將根據環評研究概要和本技術備忘錄的指引
予以覆檢。”
D D
E
該步驟界定了該覆檢的整體目的。第 4.4.2 條繼而以此句子 E
開始︰
F F
“環評報告的質素︰環評報告的質素將根據附件 20 和第
G G
4.3 條的指引予以覆檢。假如沒有發現任何足以影響評估
結果和結論的遺漏或不足之處，則該報告將被認為足
H 夠……” H
I I
第 4.5.2 條內容如下︰
J J
“假如該報告須作某些修改，但該等修改不會影響該評估
K 以及該報告的整體結果和結論的效力，則署長可以有條 K
件地批准該報告。”
L L
這些條文被指授權署長根據第 8(3)條作出決定。
M M
N 64. 第 4.4.2 條所提及的附件 20，載有一份長長的環 N
評報告覆檢指引核對清單。清單上的部分項目顯然是重要的
O O
（例如“2.2 有否清楚顯示進 行本環評研究所針對的項目決
P P
定 之 性 質 和 狀 況 ？ ” ）； 其 他 項 目 則 只 表 達 期 望 （ 例 如
Q “ 1 0 . 2 在 執 行 摘 要 中 有 否 盡 量 避 免 使 用 術 語 ？ ” ）。 關 於 附 Q
R
件 20 的 某 些 “ 遺 漏 或 不 足 ” 顯 然 會 受 這 些 條 文 保 障 。 然 R
而，若然資深大律師余先生的其他陳詞不獲接納，他倚賴這
S S
些條文來保護署長決定的效力。不過，但第 4.4.2 條對本身
T 所提供的整體保障施加限制，堅持“特別須考慮下列因 T
U U
V V
- 40 -
A A
B B
素”。接着出現的包括(c)段和(d)段。(c)段要求採用“與附
C 件 4 至 10（包括首尾）所列標準一致”的方法，(d)段則要 C
求考慮︰
D D
E “……環評報告內對於潛在環境影響的辨識和描述是否完 E
整，以及是否已考慮附件 4 至 10（包括首尾）列明的所
有適用標準。”
F F
G 基於前述理由，假如用以預測某項目的潛在環境影響的方法 G
沒有包括可能出現且可能會引致有人死亡的情景的後果，則
H H
對於該等潛在環境影響的考慮不可能屬完整，除非該些情景
I I
的肇因可以預期或預料。沒有包括其他情景的後果，乃屬可
J 能影響環評報告中評估的結果和結論的遺漏或不足，因此不 J
受第 4.4.2 條保障。
K K
L 65. 為了避免這結果，署長倚賴環保署高級環境保護 L
M 主 任 Wrigley 博 士 的 第 二 份 誓 章 ， 當 中 Wrigley 博 士 表 示 ： M
N N
“……根據本人及團隊的經驗，不論是否嘗試列出某種定
量評估，都不會對風險評估帶來任何分別。”
O O
P
在沒有量化一旦發生災難瞬間 100%損失時所可能導致的死 P
亡人數下，上述陳述不能接受。反之，該項陳述闡明了署方
Q Q
所持有而本院認為是錯誤的看法，即假如情景是因為不理會
R 可 預 見 的 肇 因 而 被 視 為 難 以 置 信 ，則 無 須 製 備 QRA。 假 如 R
S 環評報告在缺乏足夠的 QRA 下揭示一項可能影響該評估的 S
結果或結論的遺漏或不足之處，則 該報告不能根據 第 4.5.2
T T
條獲批准。
U U
V V
- 41 -
A A
B B
C 66. 本 院 接 納 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 的 陳 詞 ， 即 署 長 C
採納只就損失 10%燃料製作 QRA 的方法與附件 4 的要求不
D D
相一致。下一個問題是：究竟該環評報告有否辨識或應否辨
E
識災難性瞬間 100%損失的情景？ E
F F
辨 識災難性 瞬間 100% 損失的情景
G G
H 67. Sourirajan 先 生 描 述 了 其 僱 主 環 境 資 源 管 理 H
（“ERM”）在製備該環評報告時 所依循的 QRA 程序。他
I I
在證詞中表示：
J J
K “20. 一如研究概要所要求，ERM 在該環評報告第 10.4 部 K
辨識了所有可能引致有人死亡的危險情景。
L L
21. 涉及 釋放 出油 缸所 有內 容的 災難 性油 缸 故障 被辨識
為危險情景，並且在第 10.4.2.20 至 10.4.2.22 段加
M 以討論。 M
22. 該環評報告第 10.4.2.23 段把該環評報告第 10 部較
N N
前部份沒有辨識的所有關於煤油庫的危險，包括山
泥傾瀉、沉降、颱風、地震和飛機撞擊，歸為一
O 組。我們如此按照慣常做法，把它們普遍歸類為天 O
災和可導致危險情景的人為外在事故。
P P
危險情景的頻率
Q Q
23. 在決定該環評報告中所用的頻率時，ERM 採用在該
環評報告中辨識的謹慎最佳估計，並盡可能以相關
R 文獻為基礎。 R
S 24. 在該環評報告第 10.5.2.10 段和列表 10.9，ERM 把 S
涉及瞬間損失油缸 100%內容的災難性故障的頻率包
括在內。該頻率大概相等於每 150,000 年發生一次
T T
災難性故障（這可類比為例如油缸頂部大火所用的
U U
V V
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A A
B B
頻 率 ， 即 大 概 相 等 於 每 300 年 發 生 一 次 油 缸 頂 大
火 ）。
C C
D （ Sourirajan 先 生 後 來 更 正 了 第 2 4 段 ， 並 解 釋 說 該 環 評 報 告 第 D
10.5.2.10 段只是以涉及釋放油缸 10%內容的火災頻率為藍
E E
本）
F F
G
…… G
31. 在擬 備 該 環評 報告 時 ， 曾仔 細考 慮燃 料 缸災 難性故
H 障引致瞬間或幾乎瞬間損失油缸中 100%內容的處理 H
方式。
I I
……
J J
33. 於 2002 年４月 25 日與環保署代表開會，討論釋放
油缸內容數量、溢出程度和航空煤油擴散範圍藍本
K 問題。出席該會議的還包括機場管理局及其設計顧 K
問禮頓建築（亞洲）有限公司（“禮頓”）的代
L 表。 L
3 4 . 會 上 ， 禮 頓 的 Brian Gillon 先 生 解 釋 煤 油 庫 的 現 代 設 計
M M
特色。與會者繼而討論典型的故障模式，例如物料
和焊接缺陷、基礎故障以及故障模式會否適用或可
N 被視為已被設計消除。基於討論結果，會議得出以 N
下結論，即涉及瞬間釋放一個油缸 100%內容的災難
O 性故障卯在煤油庫油缸發生的機會極微，因此這情 O
景在風險評估中無須作定量考慮。
P 35. 會上 同意 ，一 個更 合乎 現 實 的情 景會 涉 及釋 放一個 P
油缸的 10%內容。”
Q Q
R 該環評報告第 10.9 列表提供了以油缸年期表述自大氣式表面 R
油缸災難性損失 100%燃料和故障頻率歷史資料的來源。此
S S
外 ，ERM 曾 查 閱 重 大 危 險 事 故 資 料 庫 ， 並 且 從 中 找 到 自 儲
T T
存 器 皿 災 難 性 釋 放 燃 料 事 故 的 紀 錄 。 在 這 方 面 ，ERM 採 用
U U
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A A
B B
了製作通用 QRA 的方法，而該環評報告第 10.5.1.3 段如此
C 撮述相關程序： C
D D
“頻率分析的方法乃建基於運用類似系統的全球歷史數
據，並因應本地情況而對之作適當修改。曾為建議中設
E E
施進行的早前研究亦已予覆核，以確保方法和數據一
致。”
F F
然 而 ， 當 Sourirajan 先 生 所 領 導 的 E R M 小 組 考 慮 如 何 對 待 災
G G
難 性 瞬 間 100%損 失 的 情 景 時 ， 他 們 不 認 為 有 必 要 進 行
H H
QRA。因此，該環評報告第 10.5.2.8 段表達了除 10%損失
I 的情景外，其他情景均毋須進行 QRA 的決定（見上文第 38 I
J
段 ）。 報 告 指 出 ， 唯 一 “ （ 導 致 溢 出 壆 牆 ） 對 場 外 造 成 影 響 J
的情景結果”是 10%損失的情景，而其影響是對海洋造成，
K K
而非對紹榮鋼廠造成。
L L
68. 該環評報告顯示，災難性瞬間 100%損失的情景得
M M
到 ERM 小 組 辨識 ， 但他 們決 定 不 製作 QRA。 假 如曾 進行
N N
QRA，則不但有必要評估該情景發生的頻率，而且有必要評
O 估該情景一旦發生將可能造成的死亡人數（後者更可能是 主 O
要 的 評 估 項 目 ）。 死 亡 人 數 — 具 體 地 說 ， 紹 榮 鋼 廠 內 的 死 亡
P P
人數 — 沒有被評估。可能造成這些死亡個案的災難性瞬間
Q Q
100%損失情景的頻率，並無按照與附件 4 一致的基礎予以
R 評估。 R
S S
69. 原訟法庭法官貝偉和在災難性瞬間 100%損失的情
T T
景就第 3.3.10.1 條而言已獲辨識的基礎上處理案件。貝偉和
U U
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A A
B B
法官留意到職安實驗室報告指該環評報告沒有辨識該情景而
C 紹榮指該說法不準確，然後表示： C
D D
“該環評報告確有辨識 100%瞬間損失的情景，並確有予
以評估。”
E E
F 與訟雙方在原訟法庭席前必定在這事情上持相同立場，因為 F
法官在表達他在本案這方面需要裁決的爭議點時，只是表述
G G
沒有根據第(ii)段製作 QRA：
H H
“(2) 署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針
I I
對瞬間釋出油缸 100%內容的定量風險評估時，是
否合法地行事？
J J
(3) 署長在批准該環評報告並准許項目倡議者不進行針
K 對瞬間釋出油缸 100%內容的定量風險評估時，是 K
否在公共法的意義上合理地行事？”
L L
紹榮在下級法庭敗訴的理由
M M
N 70. 紹榮在貝偉和法官席前敗訴，因為法官裁定第 N
3.3.10.1 條 第(ii)段 沒 有 要 求 就 所 有 已 辨 識 的 危 險 情 景 進 行
O O
QRA。他裁定“就署長判斷為需要處理和評估的所有 該等情
P P
景進行 QRA 便已足夠。”法官不認為“ 有需要一字不差地
Q 嚴格遵守 TM 和 SB”。基於前述理由，本院認為該裁決錯 Q
誤。上訴法庭並不贊同這處理方法。
R R
S S
71. 上訴法庭以不同方式界定該爭議點。高等法院首
T 席法官馬道立和上訴法庭法官司徒敬均沒質疑災難性瞬間 T
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100%損失 的情 景 已獲 辨識 ， 意思 是 該情景 獲確認 曾在 大氣
C 燃油缸庫的歷史上發生。然而，馬道立法官裁定這情景並不 C
可信或適用，而司徒敬法官裁定這情景並沒有獲辨識“作為
D D
可預估或適用或在本案中可預期或預料會出現的情景，而只
E E
是作為一般而言可發生於燃料缸的情景”。司徒敬法官認為
F 涉案爭議點是該情景是否與該燃料庫有“關聯”，而這觀點 F
得到馬道立法官大致認同。要解決該爭議點，便要找出就該
G G
項目而言，該情景是否預期或預估會出現或是否適用於該項
H H
目，而法官對該問題給予否定的答案，因此不認為該情景就
I 第 3.3.10.1 條第(i)段的目的而言獲得“辨識”，因此維持署 I
長的決定不變。
J J
K K
72. 兩個下級法庭採用的處理方法實際上無甚分別。
L 倘若署長認為某個情景在當前項目下沒有預估、預期或預料 L
出現 ， 這便 足 以否 定 根據 3.3.10.1 條第(i) 段 進行 情 景辨 識
M M
（上訴法庭）或支持將該情景排除於第(ii)段下的 QRA 之外
N N
（ 貝 偉 和 法 官 ）。 只 要 理 解 到 以 下 一 點 ， 上 訴 法 庭 的 處 理 方
O 法便不能成立：為了滿足附件 4 的嚴格要求，QRA 必須是既 O
通用且符合指定項目需求，而所採用的方法是查看同類項目
P P
的歷史以搜尋相關情景，從而根據第 (i)段辨識情景，然後根
Q Q
據 該 歷 史 和 當 前 項 目 的 特 性 來 量 化 風 險 ， 即 製 作 符 合 第(ii)
R 段 目 的 的 QRA。 正 如 石 仲 廉 法 官 裁 定 ， 貝 偉 和 法 官 的 處 理 R
方法不能成立，因其不符合“按照附件 4 所列準則衡量（某
S S
一已辨識情景的）風險的要求”。
T T
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A A
B B
73. 因此，上訴必須得直，而除非本院行使酌情權拒
C 絕給予濟助，否則署長根據第 8(3)和 10 條作出的決定須被 C
推翻。根據第 8(3)條推翻決定，將必然摧毁第 6(3)條下的決
D D
定的有效性，而機管局所進行的程序將“凍結”在局方須向
E E
署長提交一份符合 SB 和 TM 要求的環評報告的階段。
F F
74. 資深大律師李志喜女士連同大律師李煥文先生代
G G
表作為有利害關係一方的機管局出庭。李女士陳詞指，如今
H H
已不能提交滿足 SB 要求的新 環評報 告，因為 SB 的有效 期已
I 屆滿。這論點乃建基於 SB 第 4.1 條，其規定： I
J J
“本環評研究概要於發出後 24 個月期間有效。假如環評
研究未有在該期間展開，則申請人須向署長重新申請環
K K
評研究概要，方可展開環評研究。”
L L
75. 該條要求在 24 個月內“展開環評研究”，但並無
M 要求研究須在 24 個月內完成。第 4.1 條並無禁止修改現有環 M
N
評報告。再者，若然經修改的環評報告確實一如所料般出 N
現，署長就其作出的決定可乘早前對現有環評報告的考慮及
O O
公眾和環諮會的意見之便。完成該步驟的延誤不應遠超過該
P 條例所訂明的時間。 P
Q Q
行使酌情權
R R
S 76. 剩下來要處理的是酌情權的問題。代表署長的資 S
深大律師余若海先生和代表機管局的資深大律師李志喜 女士
T T
提出，本院若然本會裁定針對貝偉和法官的命令的上訴得
U U
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A A
B B
直，應當行使歸屬原訟法庭的酌情權，拒絕判給所尋求的濟
C 助。 C
D D
延遲展開法律程序
E E
F
77. 行使對行政決定進行司法覆核的司法管轄權，是 F
把 法 治 應 用 於 行 政 權 力 的 運 用 （ Attorney-General (NSW) v. Quin
G G
(1990) 170 CLR 1 第 3 5 頁 ）。 當 權 力 受 托 者 未 能 遵 守 用 以 約 制
H 該權力的行使的條件時，法院的職能和責任是推翻看來是該 H
I
權力的行使，除非有重大的理據支持拒絕給予濟助，但正如 I
Bingham of Cornhill 勳 爵 在 Berkeley v. Environment Secretary
J J
[2001] 2 AC 603 一 案 第 6 0 8 頁 裁 定 ， 一 旦 法 庭 裁 定 權 力 受 托 者
K 濫用權力，則拒絕批予濟助的理據“非常有限”。在本案 K
L 中，紹榮所尋求的“推翻決定”命令乃屬王座法院藉發出移 L
審令狀而給予的一類命令。法庭一直宣稱具有酌情權，在延
M M
遲 的 情 況 下 拒 絕 以 移 審 令 方 式 批 予 濟 助 （ 例 子 之 一 是 The
N
Queen v. Sheward (1881) 9 QBD 741 一 案 ）。 在 本 案 中 ， 署 長 和 機 N
O 管局均提出延遲為主要理據，要求本院拒絕判給濟助。 O
P P
78. 在 相 對 近 期 ， 香 港 法 庭 在 普 通 法 下 （《 高 等 法 院 條
Q 例 》（ 第 4 章 ） 第 1 2 ( 2 ) 條 ） 擁 有 的 酌 情 權 已 經 由 條 例 和 法 院 Q
R
規則修改，而相類的修改也在英格蘭出現。“延遲”這項理 R
據令《高等法院條例》第 21K(6)條適用︰
S S
T “凡原訟法庭認為在提出一項申請司法覆核時有不當的延 T
遲，如法院認為批予所尋求的濟助相當可能會對任何人
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造成實質困難或在實質上對任何人的權利造成損害，或
會有損良好的行政運作，可拒絕批予—
C C
(a) 提出該項申請的許可；或
D D
(b) 該項申請所尋求的任何濟助。”
E E
延遲的問題亦令人關注到《高等法院規則》第 53 號命令第
F 4(1)條規則︰ F
G G
“申請司法覆核的許可，須從速提出，並無論如何均須在
申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭
H H
為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。”
I I
這些條文反映英國 《1981 年最高法院法令》第 31(6)和(7)
J J
條 以 及 當 地 前 《 最 高法 院 規 則 》 第 53 號 命 令 第 4(3) 條 規
K 則 。 這 些 條 文 之 間 的 關 係 曾 引 發 某 些 爭 論 ， 但 在 R v. Dairy K
Tribunal, Ex parte Caswell [1990] 2 AC 738 一 案 得 到 解 決 ， 案 中
L L
G o f f o f Chieveley 勳 爵 表 示 認 同 R v. Stratford-on-Avon DC, Ex parte
M M
Jackson [1985] 1 WLR 1319 一 案 ， 而 且 指 出 （ 見 該 案 彙 編 第 7 4 7
N 頁 B）︰ N
O O
“……凡未有從速並無論如何在三個月內提出司法覆核許
可申請，法庭可以延遲為由拒絕給予許可，除非法庭認
P P
為有好的理由延展期限；不過，法庭即使認為有好的理
由，假如認為給予所尋求的濟助相當可能會造成如第
Q 31(6)條所指的困難或損害或會有損良好的行政運作，則 Q
仍可拒絕給予許可（或如已給予許可，拒絕給予實質濟
R 助）……” R
S 79. 由此可見，除非濟助申請人未有“從速並無論如 S
T 何在三個月內”申請許可，或除非法庭認為批予濟助“相當 T
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可能會造成……困難或損害或會損害良好的行政運作”，否
C 則法庭沒有理據拒絕批予濟助。本院現首先考慮是否存在任 C
何“不當延遲”。
D D
E
時間是否由作出第 6(3)條下的決定之日開始計算？ E
F F
80. 陳詞指出，假如該環評報告有缺陷，則紹榮理應
G G
根 據 第 6 ( 3 ) 條 挑 戰 署 長 的 決 定 ， 因 此 時 間 由 2 0 0 2 年 6 月 11
H 日該決定作出當天起計算。由於該司法覆核許可申請直到 H
I
2 0 0 2 年 11 月 1 日 才 提 出 ， 遠 超 三 個 月 的 期 限 ， 因 此 署 長 一 I
方 陳 詞 指 已 證 明 紹 榮 有 所 延 遲 。 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 則 提
J J
出反駁，陳詞指針對該第 6(3)條下的決定提出司法覆核申請
K 為時尚早。該第 6(3)條下的決定的唯一後果，是讓該環評報 K
L 告可公開地廣而告之，然後展開公眾諮詢期以及將該環評報 L
告呈交環諮會。公眾和環諮會會提出何等事項是無法預知
M M
的，署長後來亦非必然會批准該環評報告和發出環境許可
N
證。該第 6(3)條下的決定並不影響紹榮的權益，而紹榮就該 N
O 環評報告提出的意見旨在促使署長不以損害該些權益的方式 O
行使他在第 8(3)和第 10 條下的權力。批予環境許可證或不
P P
設進一步條件的許可證，並非署長根據第 6(3)條所作決定的
Q Q
必然後果。
R R
81. 在公眾諮詢期間，紹榮對該環評報告提出意見，
S S
包括以下事項︰
T T
U U
V V
- 50 -
A A
B B
“未有評估油缸庫一旦溢出所造成的影響。因如此溢出而
起的排放，可產生高濃度易燃氣體。氣體濃度及其在工
C 廠高溫運作下的影響，均未獲處理。” C
D D
隨後亦提出以下意見︰
E E
“將排放航空燃料蒸氣的設備置於一極高溫處理和熔爐運
F 作設施的毗鄰，並不安全。在此情況下，任何溢出事故 F
均會帶來災難。”
G G
署長明白到該信函提出對煤油從壆溢出的關注。他在回覆書
H H
第 12 段表示︰
I I
“此外，評估已考慮現場引燃和從壆溢出的風險。已設有
J 多項安排，將溢出局限在煤油庫範圍內。因此，油缸庫 J
的事故不會造成場外陸上風險。”
K K
82. 實質上，紹榮表達對一個情景的關注，即燃料泄
L L
露、從壆溢出及流進工廠，導致災難性後果。這理應驅使署
M M
長 要 求 一 個 涵 蓋 該 情 景 的 QR A， 但 署 長 的 回 覆 與 該 環 評 報
N 告互相呼應，並排除該情景。假如署長曾按照 TM 處理該情 N
景，則署長根據第 8(3)條作出決定時，紹榮的意見理應令該
O O
環評報告遭否決，無須透過質疑第 6(3)條下的決定來提出該
P P
爭議點。在第 8(3)條下的決定出現之前質疑第 6(3)條下的決
Q 定屬為時尚早，因為署長可能在考慮過紹榮的意見後否決該 Q
環評報告。因此，在紹榮是否有延遲的問題上，時間並非由
R R
第 6(3)條下的決定當天開始計算，而無論如何，該決定屬臨
S S
時決定。
T T
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- 51 -
A A
B B
83. 御 用 大 律 師 Pleming 先 生 倚 賴 R (Burkett) v.
C Hammersmith LBC (HL(E)) [2002] 1 WLR 1593 一案 來 確 立 時 間 應 被 C
視作由何日開始計算。案中一所地方規劃局於 1999 年 9 月
D D
15 日議決在某項條件獲得滿足的前提下批出發展規劃許可，
E E
而申請人於 2000 年 4 月 6 日申請許可針對該決議提出司法
F 覆核，但於該日，三個月的申請期限早已屆滿。後來該條件 F
獲得依從，當局亦於 2000 年 5 月 12 日批出規劃許可，申請
G G
人 的 權 利 因 而 受 到 影 響 。 Steyn 勳 爵 指 出 （ 見該案彙編第 1 6 0 7
H H
頁 C）︰
I I
“該決議在法律上並非產生權利和義務的法律行為。該決
J 議並非必然會演化成確實批予規劃許可。在此等情況 J
下，當批予實質規劃許可的決定受到質疑時，如果法庭
K 可以透過具追溯力的判決堅稱申請人理應早前已動議針 K
對 一 項 ‘屬 於 他 的 不 滿 的 真 實 基 礎 ’ 的 初 步 決 定 提 出 司 法
覆核，會叫人摸不着頭腦。”
L L
M 案中法院裁定時間由批予規劃許可當天開始計算。由此類 M
推，令紹榮的權利和權益受影響的決定，是根據第 10 條批
N N
予機管局環境許可證的決定。
O O
P 時間何時終止計算？ P
Q Q
84. 紹榮申請許可之時，乃在決定批出環境許可證的
R 三 個 月 之 內 ， 亦 在 決 定 根 據 第 8 ( 3 ) 條批 准 該 環 評 報 告 的 三 個 R
S
月之內。紹榮尋求許可申請移審令，以推翻該兩項決定。當 S
時紹榮尚未收到它賴以提出有關沒有進行 QRA 這項修訂理
T T
據的職安實驗室報告，而直到 2003 年 7 月 23 日，紹榮才修
U U
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- 52 -
A A
B B
訂司法覆核申請，提出該項理據。署長和機管局陳詞指，這
C 情 況 構 成 觸 發 法 庭 行 使 酌 情 權 拒 絕 批 予 濟 助 的 因 素 。 在 King C
v. East Ayrshire Council [1998] SLT 1287 一 案 中 ， 蘇 格 蘭 土 地 法 庭
D D
庭 長 Rodger 勳爵 代 表 該 法 庭 發 言 時 表 示 （見該案彙編第 1 2 9 5
E E
頁 ）：
F F
“ 備受肯定的是，根據公眾利益要求，在良好的行政
G 運作下，為對受到某項決定影響的人公平起見，除非有 G
絕對必要，否則不應一直不明確告知公共機構和第三方
H 該 項 決 定 的 法 律 效 力 （ 按 Diplock 勳 爵 在 O’Reilly v. Mackman H
[1983] 2 AC 一 案 第 2 8 0 頁 H 至 2 8 1 頁 A 所 言 ） 。 本 案 呈
請人要求本庭依據她從一開始便可倚賴的基礎來減損答
I I
辯人的決定，但她當時並無提出該基礎，寧願提出另一
項論據攻擊他們的決定……法庭當然可以考慮新出現的
J 事宜以及批出與原本所要求者有別的補救方法。若然情 J
況合適，即使案件已進入尾聲，法庭也可如此行，但在
K 決定是否以另一基礎批出補救方法時，法庭一定不可忽 K
略 Diplock 勳 爵 所 形 容 的 良 好 行 政 運 作 下 的 較 廣 泛 利
益……”
L L
M 85. 然而，在本案中，該修訂並沒有引致延遲。當時 M
該申請已排期於兩個月後進行聆訊。再者，雖然缺乏所需
N N
QRA 是 用 以 支 持 尋 求 經 修 訂 加 入 的 濟 助 的 新 理 據 ， 但 實 質
O O
上它不外乎具體地展現原本申請中一項較為寬泛的不滿：
P P
“40. ……該報告不符合備忘錄的要求，理由為未有處理
Q 所有合理危險情景，而且環評所採用的多項假設和 Q
方法都值得商榷。
R R
41. ……機管局在其環評報告中處理危害人命的評估時
（報告第 10 段），理應根據技術備忘錄附件 4 和
S S
22 所提供 的 標準衡 量 對人命 的危害 ，該 等 標準包
括：
T T
U U
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- 53 -
A A
B B
41.1 辨識可能導 致 有人死 亡的所有 與海上運 輸、
碼頭輸送、油缸庫存和管道運輸航空燃料有
C 關聯的危險情景； C
41.2 進行定 量風 險評估 ， 從個人和 社會層面 表述
D D
對人口的風險；
E 4 1 . 3 按 照 技 術 備 忘 錄 附 件 4 規 定 的 ‘對 人 命 的 危 害 E
衡量標準’，對個人風險與社會風險進行比
F 較；及 F
… …”
G G
H 86. 上述修訂純粹把焦點集中放在審批程序在哪一個 H
具體方面出錯。
I I
J 87. 因此，與延遲有關的唯一一段時間是 2002 年 8 月 J
K 2 8 日 批 出 環 境 許 可 證 當 天 直 至 同 年 11 月 1 日 申 請 司 法 覆 核 K
許可當天一段時間。這段時間並無超越第 53 號命令第 4(1)
L L
條規則所訂明的期限。但問題是，該申請是否“從速”提
M M
出？答案須視乎所有相關情況而定。一方面，機管局希望進
N 行興建一項有需要的設施的計劃和工程，成事亦合乎公眾利 N
益；另一方面，紹榮關注在其廠房毗鄰土地興建煤油庫將危
O O
害人命安全，而這疑慮未獲該環評報告紓解，反而得到紹榮
P P
最 初 從 McInnis 工 程 有 限 公 司 取 得 的 報 告 確 認 。
Q Q
88. McInnis 的 報 告 日 期 為 2 0 0 2 年 1 0 月 1 6 日 ， 其 內 容
R R
審 視 McInnis 於 2 0 0 2 年 7 月 1 0 日 公 眾 諮 詢 期 結 束 前 “ 取 閱 ”
S 的該環評報告。倘若紹榮在未取得專家意見提出合理理由挑 S
T 戰署長的決定前便申請司法覆核許可，該挑戰很可能從一開 T
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- 54 -
A A
B B
始就因缺乏基礎而失敗。雖然要以客觀方式衡量是否有延
C 遲，但在本案情況下，必須容許合理時間以索取和深入理解 C
一份就該環評報告複雜詳細的內容而撰備的專家報告。案中
D D
沒 有 證 據 顯 示 花 在 製 備 和 利 用 該 份 McInnis 報 告 的 時 間 不 合
E E
理。
F F
89. 在上述情況下，批出環境許可證與展開法律程序
G G
之間的時間，支持本院裁定該司法覆核許可申請屬從速提
H H
出 。 因 此 ， 案 中 不 存 在 《 高 等 法 院條 例 》 第 21K(6)所 指 的
I “不當的延遲”。 I
J J
一般酌情權
K K
90. 第 21K(6)條和第 53 號命令第 4(1) 條規則下的時
L L
限，沒有令原訟法庭在司法覆核程序中拒絕批予濟助的酌情
M M
權 罄 盡 。 正 如 英 國 上 訴 法 院 法 官 Hobhouse 在 Credit Suisse v.
N Allerdale B.C. [1997] QB 306 一 案 第 355 頁 指 出 ： N
O O
“法庭在決定是否批予補救時具有廣泛酌情權，可考慮眾
P 多因素，包括良好行政運作的需要、延遲、對第三方的 P
影響、批予相關補救的實際效用……
Q 如討論指出，這些因素亦轉而為行政法的理論基礎 Q
帶來挑戰……法庭在司法覆核程序中拒絕推翻的越權決
R 定，享有何種地位？這類決定原則上須被視為“無 R
效”，但法庭行使酌情權的效果是容許該決定繼續有
S
效……” S
T T
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- 55 -
A A
B B
不 過 ， 賀 輔 明 勳 爵 在 Berkeley [2001] 2 AC 603 一 案 第 616 頁 指
C 出，“即使在本地法律下，法庭也只會在特殊情況下行使酌 C
情權拒絕推翻一項已被裁定為越權的決定。”
D D
E E
91. 表面看來，紹榮有權得到補救。紹榮、公眾人
F 士、環諮會和署長均有權從該環評報告中得知在紹榮工廠毗 F
鄰 興 建 煤 油 庫 會 對 人 命 造 成 多 大 風 險 （按定 量 方 式 評 估 ）。 在
G G
缺乏該資料的情況下，該環評報告不應獲批准。如要法庭拒
H H
絕對署長根據第 8(3)和 10 條作出的決定進行司法覆核，便
I 先要提出某些特殊理由以作支持。 I
J J
92. 資深大律師余若海先生和資深大律師李志喜女士
K 繼而陳詞指，假如推翻署長的決定，則機管局和公眾利益會 K
L 受損、將引致困苦情況，以及會對良好運作造成傷害。推翻 L
署長的決定無疑會涉及重新進行至少由提交新一份環評報告
M M
這階段開始的過程，結果會令煤油庫的興建和竣工出現延
N N
遲。
O O
93. 當前無法精確地量度延遲。然而，可合理地假
P P
設，在現有環評報告中加插充分的 QRA 不會涉及資深大律
Q 師李志喜女士提出令人憂慮的“回到原點”景況。除針對 Q
R
“所有危險情景”的 QRA 外，其他爭議點經已處理，意見 R
亦已收集和評估。假如所需的 QRA 完成後發現對人命並無
S S
構成不可接受的風險，則在該條例訂明的期間後不久便應能
T 發出新的批准和環境許可證。相反，假如發現必須或應當採 T
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- 56 -
A A
B B
取更多緩解措施以消除不可接受的人命風險，則為達致這目
C 的而引起的延遲乃屬必須接受的延遲。這種延遲並不足以支 C
持法庭拒絕批予濟助；該延遲反而會確保該條例、TM 和 SB
D D
得到遵守，同時有助保障性命安全，合情合理。當尋求移審
E E
式補救的目的是確保消除不可接受的人命風險時，拒絕批予
F 濟助的酌情權必須盡量收緊，因為對性命構成威脅的風險 F
“ 必 須 接 受 最 嚴 謹 的 檢 視 ” ： 按 Bridge of Harwich 勳爵 在 Reg.
G G
v. Home Secretary, Ex parte Bugdaycay [1987] 1 AC 514 一 案 第 531 頁
H H
所言。
I I
機場燃料供應
J J
K 94. 叧一個要考慮的問題，涉及推翻命令對香港國際 K
L 機場因應使用其設施的航機的要求而供應燃料的能力可能造 L
成何等影響。因需要各種批准而已招致的延遲和額外費用
M M
（環境許可證及訴訟所花的時間除外）並非問題所在。本院
N N
現要行使酌情權，決定應否下令推翻涉案決定。
O O
95. 有說延遲興建煤油庫將會對香港國際機場往後多
P P
年滿足航機燃油需求的能力帶來嚴重影響。若然無法滿足該
Q 需求，便將要實行燃油配給，這會對經由香港的國際航空交 Q
R
通產生不良影響，也會對香港特區造成嚴重經濟後果。若然 R
情況確是如此，則較早前出現的以下情況着實令人驚訝：當
S S
紹榮透過其代表律師提議根據《香港終審法院條例》第 27C
T 條從原訟法庭直接上訴至本院以期加快進度時，署長沒有表 T
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A A
B B
示同意，機管局更沒有作出回應。其後，紹榮透過其代表律
C 師提出在上訴法庭席前支持申請加快聆訊進度，然後再發函 C
提醒，到了一個月後，機管局的代表律師才轉達回覆，其內
D D
容表示留待紹榮提出申請。
E E
F 96. 機管局存檔一份由機管局航空物流業務組助理總 F
G 經 理 A A N Ebrahim 先 生 所 作 的 誓 章 。 其 後 各 方 進 行 一 些 信 件 G
來 往 ， 目 的 是 闡 明 或 確 認 某 些 要 點 。 Ebrahim 先 生 在 其 誓 章 內
H H
宣稱，假如環境許可證遭撤銷，則香港國際機場將“無從應
I
付 2 0 0 7 年 ……和 2 0 0 9 年 的 預 期 航 空 燃 油 需 求 。 ” I
J J
97. 已存檔的資料顯示，除環境許可證外，興建煤油
K K
庫所需的許可證直到 2005 年 4 月 12 日仍在領取。
L L
98. 不 論 原 因 為 何 ， Ebrahim 先 生 的 誓 章 顯 示 ， 按 照 目
M M
前的時間表，煤油庫的“預期竣工日為 2008 年 10 月”。因
N N
此 ，2007 年 的 問 題 不 會 受 到 推 翻 環 境 許 可 證 影 響 ； 至 於
O 2009 年的問題 ，若然快速呈交 新一 份環評報告， 而該報告 O
顯示涉案項目並無對人命造成不可接受的風險，該問題便可
P P
解 決 。 機 管 局 的 代 表 律 師 向 紹 榮 的 代 表 律 證 確 認 ， Ebrahim 先
Q Q
生誓章中該段內容不準確。
R R
99. 也 許 有 關 延 遲 並 非 像 Ebrahim 先 生 就 其 第 一 份 誓 章
S S
宣誓時所恐怕般嚴重。他的誓章指出，當三號風球懸掛時，
T T
燃油將暫停運送到位於沙洲的現有航空燃油接收設施及擬在
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A A
B B
西碼頭設置的接駁點，直至風球除下為止。在這段期間，機
C 場的油缸繼續按需要供應燃油，因而消耗已儲存的燃油。由 C
於接收設施和西碼頭的吞吐量有限，補充一個機場油缸可能
D D
需要數天時間。然而，香港三號颱風統計數字分析顯示，每
E E
年有 3.3 個平均連續 24 小時達該威力的颱風，而 1999 年的
F 情況最差，曾經歷八個平均持續 27.5 小時的颱風。根據這些 F
統計數字，在三號風球懸掛時暫停吞吐量並不會耗盡機場油
G G
缸 內 的 燃 油 。 到 2006 年 底 ， 該 些 油 缸 的 儲 存 容 量 將 達
H H
221,000 立方米，其中每天只會提取 15,800 立方米（這是
I Ebrahim 先 生 為 了 舉 例 而 假 設 的 數 字 ） 作 燃 油 補 充 之 用 。 油 缸 I
由接收設施補給，其最高吞吐量為 16,800 立方米。西碼頭
J J
亦可在三號風球除下後投入服務，它的吞吐量是每天 3,000
K K
立方米。一次歷時 24 小時的三號颱風吹襲過後，四至五天
L 內將能完成補充曾於颱風吹襲期間提取的燃油。 L
M M
100. 本院席前的證據，不足以證明因推翻批准決定和
N N
發出環境許可證的決定而產生的任何延遲將會或相當可能會
O 引致有需要在香港國際機場實施燃油配額安排。 O
P P
101. 署長未能確立其他理據以支持拒絕頒下紹榮表面
Q Q
有 權 得 到 的 “ 推 翻 決 定 ”命 令 。
R R
102. 根據《高等法院條例》第 21K(1)(a)條，作出（或
S S
拒絕作出）推翻命令的司法管轄權歸原訟法庭所有。該庭法
T 官貝偉和曾經指出，即使他裁定任何一項司法覆核理據成 T
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A A
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立，他仍會行使酌情權拒絕給予濟助。他列舉四個理由解釋
C 該觀點： C
D D
1. 於 2002 年 6 月 11 日作出第 6(3)條下的決定後，
E E
紹榮曾 延 遲 展 開 法 律 程 序 。
F F
2. 貝偉和法官認為紹榮的案由“大致屬技術性
G G
質”。
H H
3. 紹榮應可但沒有在公衆諮詢階段提出其立場。
I I
J J
4. 即使現時的決定遭推翻，再作的決定也將與 2002
K 年 8 月所作者相同。 K
L L
因此，為了公衆和良好行政運作的利益着想，涉案項目“本
M 會獲准繼續進行”。 M
N N
103. 基於上述各項理由，貝偉和法官錯誤地裁定該等
O O
受 質 疑 的 決 定 有 效 ， 亦 錯 誤 地 裁 定 紹榮曾延 遲 展 開 法 律 程
P 序。紹榮的案由喚起大眾關注一項威脅人命安全且未獲量化 P
Q
的風險，絕非純屬“技術性質”。至於貝偉和法官提出的第 Q
三個理由，紹榮曾在公衆諮詢期間概括地提出燃油溢出帶來
R R
災難的風險。最後，署長考慮 過載有所需 QRA 的環評報告
S 後將作何決定，根本不可能預知。因此，貝偉和法官可能行 S
T T
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B B
使其酌情權的方式將屬錯誤，而本院須決定他理應作出何等
C 命令。 C
D D
命令
E E
F
104. 根據《香港終審法院條例》第 17 條，本院推翻上 F
訴法庭裁決的司法管轄權涵蓋該法庭的任何權力。根據《高
G G
等法院條例》第 13(4)條，上訴法 庭聆訊和決定原訟法庭上
H 訴案件的司法管轄權涵蓋原訟法庭的一切權限和司法管轄 H
I
權。因此，本院必須作出的命令是上訴法庭本應作出的，而 I
該命令是原訟法庭本應作出的。
J J
K 105. 因此，本院頒令如下： K
L L
(1) 紹榮針對上訴法庭裁決的上訴得直。
M M
N (2) 取消上訴法庭的命令，並改為下令： N
O O
(a) 紹榮針對原訟法庭判決的上訴得直。
P P
(b) 取消原訟法庭的判決，並改為下令：
Q Q
R R
(i) 推翻環境保護署長於或約於 2002 年 8 月 2
S 日根據《環境影響評估條例》第 8(3)條批 S
准一份由機管局向署長提交、關於擬建一
T T
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個永久性航空煤油庫的環境影響評估報告
C 的決定； C
D D
(ii) 推翻署長於或約於 2002 年 8 月 28 日根據
E E
《環境影響評估條例》第 10 條向機管局
F 批出附有 EP-139/2002R 號條件的環境許 F
可證的決定。
G G
H (3) 下令署長支付紹榮鋼鐵有限公司在原訟法庭、上 H
I
訴法庭和終審法院程序中的訟費，金額須予評 I
定。
J J
K K
L L
M （包致金） （陳兆愷） （李義） M
終審法院常任法官 終審法院常任法官 終審法院常任法官
N N
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P P
（馬天敏） （布仁立爵士）
Q Q
終審法院非常任法官 終審法院非常任法官
R R
S S
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上 訴 人 ： 由 西 盟 斯 律 師 事 務 所 轉 聘 御 用 大 律 師 Nigel Pleming
C 先生和大律師葉靜思女士代表 C
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答辯人：由律政司轉聘資深大律師余若海先生和大律師石善
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明先生代表
F F
有利害關係的一方由霍金路偉律師事務所轉聘資深大律師李
G G
志喜女士和大律師李煥文先生代表
H H
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[本譯文由法庭語文組翻譯，並經由湛樹基律師核定。]
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